ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 января 2008 года N 25
О докладе Московской городской Думы
"О состоянии законодательства города Москвы"
Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы", Московская городская Дума
постановляет:
1. Одобрить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в "Ведомостях Московской городской Думы", полный и сокращенный варианты доклада отдельными изданиями, а также в электронном виде на CD-диске и разместить его на официальном сайте Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
Председатель Московской
городской Думы
В.М.Платонов
ДОКЛАД
Московской городской Думы "О состоянии
законодательства города Москвы"
В декабре 2008 года исполняется 15 лет с момента создания законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы - Московской городской Думы. Впервые в истории города москвичи сформировали орган власти, основным полномочием которого стало принятие законов города Москвы.
Москва - город федерального значения, крупнейший в экономическом отношении субъект Российской Федерации, столица России, ее политический, исторический и культурный центр. Именно здесь различные проблемы жителей наиболее тесно переплетаются с политикой, становятся своего рода точкой соприкосновения общества и власти, катализатором социальной и политической жизни страны. И естественно, что московское законодательство является одним из важнейших условий эффективной деятельности городских органов государственной власти, органов местного самоуправления, достойной жизни москвичей. Москва находится в постоянном развитии, поэтому в процессе подготовки и принятия законов города Москвы прежде всего учитываются актуальные потребности и стремительно развивающегося города, и его жителей, и гостей столицы.
Вместе с тем роль законов города Москвы в регулировании общественных отношений и их место в общей структуре российского законодательства в значительной степени определяются федеральными законами. В течение последних лет качественно изменился механизм разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в этой связи возникла необходимость существенного изменения законодательства города Москвы.
Конституция Российской Федерации гласит, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение всех законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.
Реализуя указанные конституционные положения, а также положения о правовом и социальном государстве, Московская городская Дума в тесном сотрудничестве с Мэром Москвы Ю.М.Лужковым, Правительством Москвы и органами исполнительной власти последовательно формировала законодательство города Москвы.
С начала работы Московской городской Думы было принято 765 законов. В настоящее время действует 230 базовых законов города Москвы, 62 из которых регулируют отношения в социальной сфере, 99 - в финансово-экономической сфере, 69 - в сфере государственного строительства и местного самоуправления.
Такое количество законов объективно предполагает необходимость их анализа, выявления проблем правового регулирования, определения путей дальнейшего формирования законодательства города Москвы как целостной и успешно функционирующей системы.
В этих целях было решено подготовить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" и ознакомить с ним городское сообщество, а также всех лиц, интересующихся жизнью современной Москвы.
Доклад состоит из двух разделов.
Учитывая, что в истории Московской городской Думы это первый доклад такого рода, было признано целесообразным включить в него краткий исторический раздел. В этом разделе показаны основные этапы развития московского законодательства, раскрыты его характерные особенности, отмечена роль контроля органов прокуратуры, суда и органов юстиции, а также правового мониторинга в процессе формирования законов города Москвы.
Основной раздел доклада посвящен современному состоянию законов города Москвы. В этом разделе отражены предметы регулирования и основное содержание действующих законов города Москвы. Законы систематизированы по наиболее важным направлениям жизнедеятельности города: организация государственной власти и местного самоуправления, бюджетное устройство, городское хозяйство, социальная и жилищная политика, градостроительство, охрана окружающей природной среды и другие направления. Представлена информация о судебных актах по делам об оспаривании законов города Москвы, а также о действиях Думы, предпринятых по итогам рассмотрения протестов и представлений прокуратуры, экспертных заключений органов юстиции Российской Федерации. Это позволит читателям составить целостное представление как об отдельных законах, так и о системе законодательства города Москвы в целом.
Над докладом работала созданная комиссией Московской городской Думы по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты Московской городской Думы и сотрудники Аппарата, представители Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы. В подготовке доклада принимали участие комиссии Московской городской Думы. Все это дает основание полагать, что состояние современного законодательства города Москвы достаточно полно отражено в настоящем докладе и он будет не только интересен, но и полезен широкой общественности.
История законодательства города Москвы неразрывна с историей становления и развития федеративного государства, его правовой системы. Как часть законодательства Российской Федерации московское законодательство последовательно формировалось на конституционных принципах социального и правового государства, единства правового пространства России.
С самого начала работы Московской городской Думы законодательство города Москвы развивалось непрерывно. Вместе с тем в этом развитии можно выделить несколько этапов, имеющих свои отличительные черты.
На первом этапе (1994-1999 годы) началось становление законодательства города Москвы.
Характерной чертой этого этапа было опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В условиях стремительно меняющейся ситуации 90-х годов прошлого столетия федеральный законодатель не успевал оперативно реагировать и принимать необходимые законы, касающиеся жизнедеятельности города. Поэтому Московская городская Дума была вынуждена принимать новаторские законы, восполняя "пробелы" федерального законодательства. Ориентиром при этом всегда служили нормы Конституции Российской Федерации, международного права и неотложные потребности города и его жителей.
В декабре 1994 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы "О законодательных актах города Москвы", заложив тем самым правовую основу законотворческого процесса.
Главное значение указанного Закона состояло в том, что он впервые в истории современной России четко урегулировал все стадии законотворческого процесса. Был установлен порядок внесения в Московскую городскую Думу проектов законодательных актов города Москвы, а также порядок их рассмотрения и принятия. Предусматривались плановость законодательного процесса, основные юридико-технические требования к законопроектам, обязательная юридическая экспертиза, а также единообразные требования к процедуре принятия законов города Москвы.
Закон позволил организовать конструктивное взаимодействие депутатов Думы с органами исполнительной власти города Москвы по вопросам законотворчества, практически исключил возможность принятия некачественных законодательных актов, предоставил москвичам защиту от произвольного нормотворчества, в том числе ведомственного. В отношении законов о бюджете такую же конструктивную роль сыграл Закон города Москвы "О бюджетном процессе в Москве", принятый в сентябре 1995 года задолго до Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Первым в истории города актом конституционного законодательства, предопределившим дальнейшее развитие законодательства Москвы, стал Устав города Москвы.
В марте 1995 года на рассмотрение Московской городской Думы были представлены три альтернативных проекта Устава города Москвы. Все они предварительно выносились на общегородское обсуждение, а затем стали предметом обсуждения на шести заседаниях Думы.
В качестве Основного закона города Москвы 28 июня 1995 года Дума приняла Устав, проект которого был предложен Мэром Москвы Ю.М.Лужковым.
Устав города Москвы решил множество вопросов, не урегулированных на тот период в федеральном законодательстве. В частности, были определены предметы ведения города Москвы, его территориальное устройство, статус городских органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, их полномочия, ответственность.
Источником власти в городе Москве Устав провозгласил его жителей, обладающих избирательным правом и осуществляющих свою власть как непосредственно (в форме прямого волеизъявления), так и через органы государственной власти и органы городского (местного) самоуправления.
Отличительной особенностью органов государственной власти города Москвы по Уставу являлся их двойной статус - правовое положение, согласно которому представительный орган власти и городская администрация одновременно являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладали всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.
Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы Устав объявлял выборный орган - Московскую городскую Думу.
Впоследствии, когда федеральный законодатель установил особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, двойной статус московских органов государственной власти был отменен. Но в сложных условиях середины 90-х годов он сыграл положительную роль, позволив сохранить единство городского хозяйства и обеспечить единство прав москвичей на всей территории города.
Устав наделил правом законодательной инициативы депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы, а также Председателя Московского городской суда, Председателя Арбитражного суда города Москвы, Прокурора города Москвы. Впервые таким правом были наделены и жители города Москвы. Впоследствии порядок реализации жителями города Москвы права законодательной инициативы был установлен Законом города Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве".
В соответствии с Уставом города Москвы приоритетом для законодательного регулирования стали права и законные интересы москвичей, обеспечение их безопасности. По этим вопросам были приняты новаторские для России законы, регулирующие ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики, за попустительство незаконному обороту и незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ, а также законы, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест для социально незащищенных москвичей, меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В условиях экономических преобразований конца ХХ века важным фактором экономического роста стало развитие малого предпринимательства. В городе правовую основу для этого заложил принятый Думой в 1995 году Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве".
На первом этапе сформировалась одна из самых динамичных отраслей столичного законодательства - жилищное законодательство. До настоящего времени базовым в этой сфере является Закон города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", принятый в 1998 году. В результате его реализации жилье в Москве стало предоставляться согласно устанавливаемым Думой приоритетам (по категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий).
Закономерно, что вместе с жилищным законодательством стало формироваться и тесно связанное с ним градостроительное законодательство, ставшее также самостоятельным и новаторским. Были приняты законы о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы, порядке зонирования территорий города.
Являясь крупнейшим мегаполисом, Москва объективно была вынуждена искать собственные пути законодательного решения экологических проблем в пределах, установленных федеральным законодателем. Начало этому было положено законами города Москвы в сфере защиты редких и исчезающих диких животных и растений, а также зеленых насаждений.
На первом этапе законами города Москвы были урегулированы правоотношения в бюджетной и финансовой сферах, вопросах территориального деления, управления собственностью города Москвы и других.
Первоначальное становление законодательства Москвы проходило в непростых правовых, социально-политических и экономических условиях. Как отмечалось выше, многие актуальные вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не были законодательно урегулированы на федеральном уровне. В 1998 году социально-экономическая ситуация в Москве, как и во всей стране, осложнилась "дефолтом". Москва вышла из этой ситуации с минимальными финансово-экономическими и социальными потерями, в том числе благодаря отлаженному бюджетному законодательству.
Второй этап развития московского законодательства (1999-2005 годы) связан с процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начало этому процессу положил Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Указанный Федеральный закон наряду с провозглашением общих принципов детализировал порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.
В этой связи были внесены изменения в Устав города Москвы, законы, регулирующие вопросы организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, законотворческий процесс, многие другие вопросы.
Одновременно продолжалось принятие законов, обеспечивающих защиту прав и интересов граждан в Москве. В частности, были установлены порядок беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, порядок улучшения жилищных условий жителей, ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" установил прочный правовой фундамент бюджетных отношений. Более детально стали регулироваться вопросы градостроительства.
В 2001 году Дума приняла в двух чтениях закон о Генеральном плане Москвы и направила его вместе с Генеральном планом в Правительство Российской Федерации для согласования в части исполнения столичных функций. Поскольку согласование проведено не было, Генеральный план (основные направления градостроительного развития города Москвы) был утвержден в 2005 году Законом города Москвы без введения в действие раздела, касающегося столичных функций Москвы.
В такой важной для города сфере, как землепользование, с 2003 года действовал Закон города Москвы "О землепользовании и застройке в городе Москве", максимально учитывающий интересы как города, так и всех других собственников, землепользователей, инвесторов, в том числе потенциальных.
В процессе разграничения полномочий между центром и регионами актуальной стала проблема определения пределов вмешательства федерального законодателя в законодательное регулирование правоотношений субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации.
Городу пришлось преодолевать значительные трудности, обусловленные отдельными положениями федеральных правовых актов в сфере приватизации. В 2001 году Дума приняла Закон города Москвы N 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы", который позволил обеспечить защиту прав лиц, приватизировавших предприятия на законных основаниях.
В январе 2005 года вступил в силу Федеральный закон N 122-ФЗ известный как закон "о монетизации льгот", приведший в ряде регионов страны к росту социального напряжения. Однако к моменту замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации в Москве уже действовал принятый на основе проекта указанного федерального закона Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", распространивший свое действие более чем на 900 тыс. человек. Закон сохранил для них наиболее значимые льготы - бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и другие.
Таким образом, своевременное принятие Московской городской Думой закона о социальной поддержке отдельных категорий жителей города Москвы и городского бюджета на 2005 год позволило свести к минимуму издержки федерального законодательства.
Принятый в ноябре 2002 года Закон города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы. С этого времени в городе начала складываться современная система организации и разделения государственной власти и местного самоуправления, были созданы муниципальные образования (Закон города Москвы от 15 октября 2003 года N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве"), которые получили собственные бюджеты.
В процессе разграничения указанных полномочий Московской городской Думе приходилось неоднократно отстаивать свои интересы и интересы города Москвы в судах.
Решением Московского городского суда от 5 июня 2002 года, оставленным без изменения Верховным Судом Российской Федерации, Закон города Москвы от 7 декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда" был признан противоречащим федеральному законодательству.
Суд исходил из того, что московский закон, принятый по такому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как трудовое законодательство, противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации.