ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 31 августа 2004 года N 602-ПП

О Концепции закона города Москвы "О городских почвах"

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 25 февраля 2003 года N 102-ПП "О Целевой среднесрочной экологической программе города Москвы на 2003-2005 годы" Правительство Москвы

постановляет:

1. Одобрить Концепцию закона города Москвы "О городских почвах" (приложение).

2. Департаменту природопользования и охраны окружающей среды города Москвы:

2.1. Обеспечить разработку проекта закона города Москвы "О городских почвах" на конкурсной основе.

2.2. В III квартале 2005 года внести на рассмотрение Правительства Москвы проект закона города Москвы "О городских почвах".

3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на министра Правительства Москвы, руководителя Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы Бочина Л.А.

КОНЦЕПЦИЯ
Закона города Москвы "О городских почвах"

I. Современная ситуация в сфере законодательного
регулирования городских почв

1. Правовое регулирование охраны и рационального использования земель и почв города Москвы в настоящее время осуществляется значительным количеством нормативных правовых актов Российской Федерации и города Москвы.

Федеральное законодательство регулирует главным образом отношения в области рационального использования и охраны земель. Что касается почв, то в основном регулирование связано с сохранением и повышением плодородия почв, используемых в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве.

Правовые акты города Москвы посвящены, в основном, регулированию отношений по использованию и охране земель города Москвы. Комплексное законодательное регулирование отношений по охране и использованию городских почв отсутствует, многие вопросы данной области общественных отношений остаются вне правового поля.

Таким образом, разработка концепции закона города Москвы "О городских почвах" обусловлена отсутствием правового регулирования отношений в области охраны и использования городских почв на федеральном уровне, а также фрагментарностью регулирования этой проблемы в законах и иных правовых актах города Москвы.

2. Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, восстановлению плодородия почв.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды", земля и почвы являются компонентами природной среды и одновременно природными ресурсами, то есть используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве средства производства (в сельском и лесном хозяйстве). Федеральный закон запрещает хозяйственную и иную деятельность, реализацию проектов, которые могут привести к изменению и (или) уничтожению, истощению природных ресурсов. И земля, и почвы выступают объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Согласно части 3 статьи 4 закона, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат особой охране.

Ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов посвящены в основном вопросам сохранения и повышения плодородия почв, используемых в сельскохозяйственном производстве. Так, Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает основные направления обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, в том числе проведение учета показателей плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия этих земель, сертификацию почв.

Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 года N 525/67, регулируют осуществление мероприятий по снятию, транспортировке и нанесению плодородного слоя почвы и потенциально плодородных пород на малопродуктивные угодья с целью их улучшения при проведении строительных работ, связанных с нарушением почвенного слоя. Указанный документ направлен на охрану сельскохозяйственных и лесных земель.

3. В городе Москве имеется достаточно объемная правовая база, регулирующая земельные отношения.

Базовым законом в области земельных отношений на территории Москвы является Закон город Москвы от 14 мая 2003 года N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве". Закон устанавливает градостроительные требования к землепользованию в городе Москве, порядок охраны земель и контроля за их использованием, устанавливает общие принципы платы за использование земель.

В соответствии с Положением о Департаменте земельных ресурсов города Москвы Департамент земельных ресурсов города Москвы осуществляет функции по ведению государственного земельного кадастра и мониторинга земель в городе Москве, а также государственного контроля за использованием и охраной земель.

Достаточно детально вопрос возмещения причиненного ущерба землям и почвам регулируется в Методике исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением, загрязнением и деградацией земель на территории Москвы, утвержденной распоряжением Мэра Москвы от 27 июля 1999 года N 801-РМ. В частности, установлен порядок исчисления размера ущерба, вызываемого незаконным уничтожением и повреждением почвенно-грунтового слоя в результате допущения конкретными юридическими и физическими лицами нарушений земельного законодательства в виде захламления, загрязнения и деградации городских земель.

Кроме рассмотренных, в Москве действуют и некоторые другие законы и правовые акты, затрагивающие вопросы охраны и использования городских почв.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Основным недостатком земельного законодательства является регулирование охраны почв только в совокупности с землями, а не в качестве самостоятельного компонента природной среды.

2. Федеральное законодательство регулирует отношения в области охраны и рационального использования почв, но основная часть установленных требований касается почв, используемых в сельскохозяйственном производстве.

3. В законодательстве города Москвы предметом регулирования в основном являются земли города Москвы, земельные участки, а не городские почвы как таковые. При этом земельные участки рассматриваются главным образом как объект недвижимого имущества.

4. Земельное законодательство Российской Федерации и города Москвы в основном исходит из понимания "земля", "земельные ресурсы" с точки зрения их социально-экономических аспектов в ущерб природно-экологическим аспектам, не проводит разделение понятий "земля" и "почвы".

5. Требование об учете в документации земельного кадастра показателей, характеризующих качество почв, законодательно не закреплено. Не предусмотрена оценка и компенсация ущерба почвам, причиненного собственниками (арендаторами) земельных участков, в случае распоряжения ими своими земельными участками (при переходе прав на участки к новым собственникам или арендаторам (субарендаторам), не разработан механизм проведения такой оценки и возмещения компенсации.

Разрабатываемый проект закона города Москвы "О городских почвах" призван ликвидировать существующий пробел в законодательстве и направлен на учет особенностей почв города Москвы, их многофункционального назначения.

Концепция закона города Москвы "О городских почвах" разработана с учетом требований следующих документов: Федерального закона "Об охране окружающей среды", Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Устава города Москвы, законов города Москвы "О землепользовании и застройке в городе Москве", "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", "О защите зеленых насаждений", "О градостроительном зонировании территории города Москвы", "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города", постановления Правительства Москвы от 08.08.2000 N 603 "Об утверждении Правил производства земляных и строительных работ, прокладки и переустройства инженерных сетей и коммуникаций в г.Москве".

II. Цели  и  задачи проекта закона города Москвы
"О городских почвах"

1. Необходимость подготовки и принятия закона "О городских почвах" обусловлена важными экологическими функциями почвы в городе, определяющими экологический баланс в системе город-здоровье человека.

Городские почвы представляют собой неотъемлемый компонент городской природной среды, основными функциями которого являются продуктивность, пригодность для произрастания зеленых насаждений, способность абсорбировать в своей толще загрязняющие вещества и удерживать их от проникновения в сопредельные среды. Почвы участвуют в биохимическом круговороте веществ, в формировании поверхностного стока, обеспечивают зеленые насаждения необходимыми питательными компонентами, микроэлементами и условиями произрастания. Основными экологическими функциями почвы являются ее плодородие, очищение и воспроизводство компонентов окружающей среды, санитарно-гигиеническая функция, консервация и накопление жизненно-необходимых веществ, энергии, поддержание биоразнообразия и другие. Однако главные свойства городских почв (плодородие, сорбционная и очищающая способность) обеспечивают выполнение указанных экологических функций лишь до определенного (критического) уровня антропогенной нагрузки. Утрата этой способности приводит к возникновению в городе долговременных негативных экологических явлений, в частности: снижение биологической продуктивности почвы и качества зеленых насаждений, резкое ухудшение санитарно-эпидемиологического состояния территории города в силу накопления в почвах опасных для здоровья человека веществ и микроорганизмов и прочее.

В результате сложившейся общей неблагоприятной экологической ситуации в городе Москве, вызванной, в первую очередь, все возрастающей антропо-техногенной нагрузкой, значительно увеличилось воздействие на городские почвы (деградация, загрязнение и захламление). Интенсивное промышленное воздействие приводит к повсеместным очагам техногенного загрязнения городских земель и почв, что в значительной мере связано с накоплением в них тяжелых металлов. Одним из наиболее значимых источников антропогенного воздействия на состояние почв города является автомобильный транспорт. Актуальна для города Москвы проблема, связанная с поступлением в городские почвы химических веществ и элементов при применении противогололедных материалов, использование которых с превышением норм расхода, несоблюдением правил их хранения и складирования также ведет к загрязнению почв и уничтожению зеленых насаждений и животного мира города.

Критическое положение почв города Москвы напрямую связано с отсутствием необходимого правового регулирования отношений в данной области. Недостаточно регламентируется осуществление хозяйственной и иной деятельности с точки зрения воздействия на городские почвы, предусмотренная законодательством ответственность за правонарушения в области охраны почв не может эффективно применяться к хозяйствующим субъектам за невыполнение обязательных мероприятий по охране и рациональному использованию городских почв.

2. Разрабатываемый проект закона города Москвы "О городских почвах" призван устранить указанный пробел в законодательстве, установить правовые основы регулирования отношений по сохранению, восстановлению и использованию почв как важнейшего компонента городской природной среды и неотъемлемой части среды обитания человека, растений и животных. Закон обеспечит проведение городской политики не только в области сохранения почв как природного ресурса и компонента городской природной среды, но также в области охраны от негативных воздействий почв на окружающую среду.

3. Закон позволит определить правовой статус почвы как самостоятельного природного объекта и, соответственно, объекта охраны от негативных последствий антропогенной деятельности. В связи с этим в проекте будет сформулировано понятие "городские почвы", проведено разграничение между понятиями "городские почвы" и "городские земли". Необходимость такого разделения обусловлена тем, что "городская земля" рассматривается в основном как социально-экономическая категория для обеспечения хозяйственной и иной деятельности в городе Москве. "Городские почвы" - это базовый природный компонент городской среды, выполняющий важные экологические функции. Объектами регулирования закона являются почвы в традиционном понимании, а также важные для городской среды почвоподобные тела ("искусственные почвы", конструктоземы) и так называемые "растительные грунты".

4. Почву как динамичное образование необходимо не только охранять, но и непрерывно поддерживать в надлежащем состоянии, формировать, окультуривать. В противном случае почва в короткий срок теряет свои экологические функции и плодородие, превращаясь в исходный грунт, безжизненный субстрат. Таким образом, цель закона не просто охрана почв, а регулирование общественных отношений в сфере природопользования, направленное на обеспечение устойчивого функционирования почвенного покрова как важнейшего условия жизни и благосостояния всего населения города.

5. Задачами проекта закона в области охраны почв города Москвы являются установление следующих правовых основ регулирования:

- сохранение плодородного слоя городских почв;

- предотвращение деградации почв, загрязнения почв, минимизация других неблагоприятных воздействий на почвы, устранение последствий негативных воздействий и восстановление почв.

Также задачами проекта закона являются:

- установление нормирования в области охраны и использования почв;

- учет состояния городских почв;

- контроль за охраной и рациональным использованием городских почв;

- обязательность оценки воздействия на городские почвы планируемой к осуществлению хозяйственной и иной деятельности;

- закрепление положения об установлении предельного минимального (критического) размера площади, которая должна оставаться "незапечатанной" (незастроенной, незаасфальтированной и т.п.) в пределах конкретных районов (участков) города.

Законодательно не регламентируется соблюдение экологических интересов в случае изъятия городских почв из городской природной среды в процессе строительной или иной деятельности (так называемое "запечатывание" почв). В связи с этим одной из важных задач проекта закона является введение обязательного компенсационного оздоровления городских почв застройщиками (инвесторами) в случае "запечатывания" почв.

Мероприятия по компенсационному оздоровлению городских почв должны проводиться также гражданами и юридическими лицами, виновными в их порче или уничтожении.

6. В связи с принятием закона города Москвы "О городских почвах" потребуется разработка и принятие ряда постановлений Правительства Москвы, в частности: "Об определении порядка составления и ведения почвенной карты города Москвы", "О мониторинге почв в городе Москве".

Далее предлагается концептуальный вариант структуры проекта закона "О городских почвах".

III. Структура проекта закона города Москвы
"О городских почвах"

Преамбула

В преамбуле проекта закона определяется, что городские почвы являются жизненно важным компонентом природной среды города Москвы, неотъемлемой частью среды обитания человека, животных и растений, основой осуществления хозяйственной и иной деятельности.

В преамбуле законопроекта следует определить круг отношений, на которые распространяются положения закона, в частности: рациональное использование и охрана городских почв, их сохранение и восстановление. Предметом регулирования закона являются, в том числе, отношения по охране почв в процессе осуществления строительной и иной хозяйственной деятельности, наиболее существенно влияющей на состояние почв.

Глава 1. Общие положения

В главе содержатся основные термины и понятия, используемые в проекте закона, в частности, такое понятие, как "городские почвы".

Понятие "почва" можно определить как поверхностный плодородный слой Земли, в котором посредством многочисленных организмов создается, упорядочивается и непрерывно поддерживается необходимый запас веществ. Почва составляет основу жизни, является одновременно компонентом природы и стратегически важным природным ресурсом.

Специфика почв, формирующихся в городской среде, состоит в том, что человек создает поверхностный органо-минеральный слой земли, полученный в результате перемешивания, насыпания, погребения грунта и (или) загрязнения материалами строительно-бытового происхождения. При выработке понятия "городские почвы" следует исходить из того, что это почвы городских территорий, имеющие созданный или преобразованный человеком поверхностный слой глубиной более 50 см, полученный в результате смешивания (и/или загрязнения) естественной природной почвы с непочвенными материалами и привозным органосодержащим грунтом.

Понятие "городские почвы" включает в себя все почвы, распространенные на территории города Москвы: как природные естественные ненарушенные почвы (территории лесопарков), так и нарушенные или вновь созданные человеком.

В главе содержатся также следующие понятия: "охрана городских почв", "рациональное использование городских почв", "мониторинг городских почв", "реестр почв города Москвы", "незапечатанная территория", "деградация почв" и другие понятия.

Кроме того, в данной главе законопроекта содержится разграничение городских почв по категориям: почвы природных территорий, в том числе почвы особо охраняемых природных территорий, почвы земель, зарезервированных для создания объектов озеленения, почвы водоохранных зон и иные.

Необходимо выделить следующие основные принципы проекта закона:

- обязательная охрана используемых и подверженных антропогенной нагрузке почв;