ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 6 мая 2003 года N 318-ПП


О Концепции управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в городском бюджете

(с изменениями на 3 июня 2008 года)
____________________________________________________________________
Утратило силу на основании
постановления Правительства Москвы от 25 октября 2011 года N 488-ПП
____________________________________________________________________

В целях совершенствования процессов планирования показателей государственных заимствований города Москвы, использования заемных средств в городском бюджете и осуществления эффективной политики в области управления государственным долгом города Москвы Правительство Москвы

постановляет:

1. Одобрить Концепцию управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в городском бюджете (приложение 1).

2. Утвердить план первоочередных мероприятий по реализации Концепции управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в городском бюджете (приложение 2).

3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Орджоникидзе И.Н.

Мэр Москвы
Ю.М.Лужков

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 6 мая 2003 года N 318-ПП

КОНЦЕПЦИЯ
управления государственным долгом города Москвы
и использования заемных средств в городском бюджете

(с изменениями на 3 июня 2008 года)

1. Задачи концепции

Составной частью системы управления финансовыми ресурсами города Москвы выступает формирование бюджетной политики в области управления государственным долгом. Как показал кризис 1998 года в России и текущие кризисные события в Аргентине и Бразилии, государственный долг при непродуманной долговой политике является источником экономических и политических рисков. Это определяет тесную взаимосвязь задачи управления государственным долгом с вопросами обеспечения экономической безопасности государства или региона, осуществляющего заимствования.

Вместе с тем ограничения, накладываемые действующим законодательством на объем государственного долга субъекта Российской Федерации и на платежи в счет его обслуживания, не позволяют полностью избежать долговых рисков, достоверно выявлять и прогнозировать нарастание кризисных тенденций в экономике.

При общем осознании важности задачи управления государственным долгом города Москвы и связанных с ним рисков, определение термина "управление долгом" все еще отсутствует как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве города Москвы.

В рамках данной концепции под управлением государственным долгом города Москвы понимается процесс разработки и практической реализации стратегии управления государственными заимствованиями в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.

Понятие управления государственным долгом включает три взаимосвязанных направления деятельности, являющихся предметом дальнейшего рассмотрения:

1. Бюджетная политика в части планирования объема и структуры государственного долга города Москвы.

2. Осуществление заимствований и проведение операций с государственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры и сокращение расходов на обслуживание.

3. Организация учета долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.

Соответственно, целью данной концепции является создание механизма оценки и регулирования долговой нагрузки на бюджет города Москвы, а также формулирование порядка управления государственным долгом города Москвы в системе единого заемщика.

Настоящая концепция не рассматривает вопросов, связанных с осуществлением муниципальных заимствований.

2. Правовые и организационные основы системы
государственных заимствований города Москвы

2.1. Правовые основы управления государственным долгом
города Москвы и использования заемных средств
в бюджете города Москвы

Правовое регулирование вопросов управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в бюджете города Москвы осуществляется в рамках общего правового регулирования функционирования бюджета города Москвы как составной части бюджетной системы Российской Федерации.

Основополагающим нормативно-правовым актом в сфере государственного долга города Москвы является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Указанный правовой акт определяет: в частности, виды долговых обязательств субъектов Российской Федерации, общий порядок их возникновения, обслуживания и погашения, а также элементы федерального надзора за государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации. Важнейшим положением Бюджетного кодекса Российской Федерации является установление общих правил исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе и в части привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств.

Детальное регулирование вопросов отражения в бюджетах субъектов Российской Федерации привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств осуществляется Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Вопросы, связанные с осуществлением заимствований субъектов Российской Федерации в форме государственных ценных бумаг, регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг" и изданными на его основе постановлениями Правительства Российской Федерации.

В целом правовые акты Российской Федерации создают целостную законодательную основу привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств, а также управления государственным долгом субъектов Российской Федерации, в том числе и города Москвы.

Осуществляемое на уровне Москвы правовое регулирование вопросов управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в бюджете города Москвы строится на основе положений указанных выше правовых актов Российской Федерации. К важнейшим нормативным правовым актам города Москвы относятся: Устав города Москвы, Законы города Москвы: от 26 февраля 1997 года N 5 "О Правительстве Москвы", от 9 октября 2002 года N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", от 18 апреля 2001 года N 15 "О государственном долге города Москвы" и о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год, а также постановления Правительства Москвы от 13 ноября 2001 года N 1020-ПП "О мерах по совершенствованию системы управления государственным долгом города Москвы" и от 2 апреля 2002 года N 240-ПП "О совершенствовании системы учета долговых обязательств города Москвы". Указанные нормативные правовые акты определяют порядок осуществления заимствований, устанавливают компетенцию органов государственной власти города Москвы по вопросам управления государственным долгом города Москвы, прогнозирования и исполнения бюджета города Москвы в части привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств.

2.2. Организационные основы управления
государственным долгом города Москвы

В соответствии с Уставом города Москвы, Законами города Москвы от 9 октября 2002 года N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" и от 18 апреля 2001 года N 15 "О государственном долге города Москвы", а также принятыми на основании их нормативными правовыми актами города Москвы, органы государственной власти города Москвы в пределах своей компетенции участвуют в процессе управления государственным долгом города Москвы по следующим направлениям:

1. Московская городская Дума:

- принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации законы города Москвы, устанавливающие общие правила управления государственным долгом города Москвы;

- ежегодно при утверждении закона города Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год рассматривает показатели Программы государственных заимствований города Москвы, служащие основой деятельности Правительства Москвы по управлению государственным долгом города Москвы в соответствующем финансовом году;

- осуществляет в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и города Москвы, контроль за исполнением Программы государственных заимствований города Москвы как составной части закона города Москвы о бюджете города Москвы.

2. Мэр Москвы:

- определяет в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы основные приоритеты управления государственным долгом города Москвы;

- вносит на рассмотрение Московской городской Думы проект Программы государственных заимствований города Москвы в составе проекта закона города Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год.

3. Правительство Москвы:

- организует разработку проекта Программы государственных заимствований города Москвы как составной части проекта закона города Москвы о бюджете на соответствующий финансовый год;

- организует в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы исполнение Программы государственных заимствований города Москвы как составной части бюджета города Москвы;

- определяет политику управления государственным долгом города Москвы на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;

- определяет состав и компетенцию органов исполнительной власти города Москвы, принимающих участие в управлении государственным долгом города Москвы.

4. Органы исполнительной власти города Москвы в области управления государственным долгом города Москвы осуществляют следующие функции:

4.1. Департамент экономической политики и развития города Москвы готовит прогноз социально-экономического развития города Москвы на очередной год и два последующих за ним года.

4.2. Департамент финансов города Москвы готовит прогноз бюджета города Москвы и перспективного финансового плана на очередной и два последующих за ним года, а также обеспечивает исполнение бюджетных показателей в части использования заемных средств, погашения и обслуживания государственного долга города Москвы.

4.3. Комитет государственных заимствований города Москвы разрабатывает проект Программы государственных заимствований города Москвы на основе прогноза социально-экономического развития и перспективного финансового плана города Москвы, обеспечивает привлечение, погашение и обслуживание государственного долга города Москвы в рамках указанной программы, исходя из принципа единого городского заемщика.

4.4. Иные органы исполнительной власти города Москвы осуществляют функции, определенные соответствующими нормативными правовыми актами Правительства Москвы.

3. Критерии определения оптимального (безопасного)
уровня государственного долга города Москвы

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные величины объемов государственного долга субъекта Российской Федерации по отношению к доходам бюджета рассматриваемого финансового года (без учета средств финансовой помощи из бюджетов других уровней), предельный объем расходов бюджета города Москвы на обслуживание государственного долга по отношению к расходам бюджета рассматриваемого финансового года, а также предельный размер дефицита бюджета, который в случае отсутствия или недостаточности внутренних источников его финансирования, не связанных с привлечением заемных средств, покрывается за счет осуществления новых заимствований, влекущих за собой увеличение общей суммы государственного долга.

Названные правовые нормы не устанавливают оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки, поскольку приведенное ограничение базируется на сопоставлении суммы потоков ежегодных выплат по погашению и обслуживанию долга с доходами бюджета только за один планируемый год. При этом не учитываются два важнейших фактора, имеющих принципиальное значение для определения оптимального (безопасного) уровня долговой нагрузки: наличие в бюджете любого года обязательных (неотложных) расходов и распределение платежей, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга во времени, то есть не только внутри текущего финансового года, но и в течение всего срока, на который городом приняты долговые обязательства.

В силу сказанного для формирования оптимального (безопасного) уровня государственного долга города Москвы необходимо установление дополнительных критериев в области разработки и реализации заемной политики города, построенных на сопоставлении двух потоков - прогнозируемых доходов бюджета и предстоящих в каждом финансовом году выплат по долгу.

При этом основой бюджетной политики в области управления государственным долгом города Москвы, обеспечивающей необходимый уровень экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования городской инфраструктуры и выполнения социальных программ, от рисков, связанных с погашением долга.

К числу таких расходов должны быть отнесены текущие расходы бюджета, включая расходы на обслуживание государственного долга города Москвы, а также частично расходы капитального характера (реализация задач по приобретению оборудования и капитальному ремонту объектов городской инфраструктуры). При этом принципиально важным является обеспечение прогнозируемого объема указанных расходов прогнозируемым объемом доходов соответствующего финансового года. Это означает, что недостаток средств на эти цели не может компенсироваться за счет источников финансирования дефицита бюджета.

Вместе с тем выполнение условия обязательного покрытия текущих и части капитальных расходов доходами бюджета все-таки недостаточно для устранения риска неисполнения принятых городом долговых обязательств. Дополнительным условием исключения долговых рисков следует признать включение в число обязательных (неотложных) расходов суммы предстоящих к погашению долговых обязательств.

Ключевым условием обеспечения безопасного уровня государственного долга является неукоснительное соблюдение принципов планирования бюджета города Москвы, в соответствии с которыми размер ежегодных выплат в счет погашения долга в текущем году и в будущие периоды не должен превышать разность между доходами бюджета и суммой текущих расходов бюджета и указанной выше части расходов капитального характера. Соответствующая разность может быть условно определена как "капитальный ресурс".

При этом принципиально важным является проведение соответствующих расчетов не только в пределах перспективного финансового плана (на 3 года), но и на весь период до погашения долговых обязательств, принятых городом к моменту составления прогноза. Одновременно в перспективных расчетах по каждому году должны обеспечиваться законодательно установленные предельные величины, связанные с осуществлением заимствований субъектами Российской Федерации.

4. Стратегия управления государственным долгом
города Москвы как часть общей системы управления
бюджетными ресурсами

4.1. Система ограничений бюджетной политики
города Москвы в отношении государственного долга

В качестве базовых показателей, определяющих ограничения в проведении городской заемной политики, следует признать:

- нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом города Москвы "О государственном долге города Москвы";

- капитальный ресурс бюджета города Москвы;

- доступный на рынке капитала объем средств с приемлемыми для города Москвы условиями по стоимости и срочности.

Данные показатели являются основой для оценки связанных с долгом рисков, возникающих при исполнении бюджета города Москвы, и служат для определения объемов использования заемных средств на финансирование инвестиционных программ города, включая приобретение собственности.

Отношение ежегодных выплат в счет погашения государственного долга к доходам бюджета города Москвы соответствующего года определяет возможность города отвечать по своим обязательствам без использования механизмов рефинансирования долга и показывает уровень финансовой безопасности исполнения текущих, а также неотложных капитальных расходов бюджета.

Прогнозируемый размер "капитального ресурса" бюджетов города Москвы будущих периодов ограничивает объемы новых заимствований города, определяет их срочную структуру и учитывается при их планировании и осуществлении.

Количественным критерием, ограничивающим объем и срочную структуру новых займов, является отношение ежегодно погашаемого государственного долга к величине прогнозируемого "капитального ресурса". При этом безопасный уровень государственного долга обеспечивается в случае, если объем ежегодных выплат в счет погашения долга не превышает "капитального ресурса" бюджета города Москвы для любого года в течение прогнозируемого периода.

Указанный критерий наряду с ограничениями, налагаемыми Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом города Москвы "О государственном долге города Москвы", устанавливает предельные показатели объемов и срочности новых заимствований.

4.2. Бюджетная политика в части планирования
объема и структуры заимствований и
государственного долга города Москвы