МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 3 июня 1998 года N 54


Об отчете о деятельности Контрольно-счетной
палаты Москвы за 1997 год

_____________________________________________
Снято с контроля как выполненное полностью на основании
постановления Москоской городской Думы от 24 марта 1999 года N 21
______________________________________________

Рассмотрев в соответствии с Законом города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате города Москвы" отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за 1997 год, Московская городская Дума постановляет:

1. Принять отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за 1997 год (приложение).

2. Предложить проблемным комиссиям Московской городской Думы в первоочередном порядке рассматривать на своих заседаниях результаты проверок Контрольно-счетной палаты Москвы с целью подготовки в необходимых случаях проектов постановлений Московской городской Думы.

3. Обратить внимание Контрольно-счетной палаты Москвы на недостаточное исполнение статьи 31 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" в части представления в Московскую городскую Думу предложений по совершенствованию бюджетного процесса на основании анализа проводимых Контрольно-счетной палатой контрольных мероприятий.

4. Предложить Контрольно-счетной палате своевременно информировать инициаторов проверок о мероприятиях, связанных с обсуждением результатов этих проверок с должностными лицами городской администрации.

5. Предложить Правительству Москвы до 1 июля 1998 года представить в Московскую городскую Думу план мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных Контрольно-счетной палатой Москвы в 1997 году, а также информацию о ходе реализации рекомендаций Контрольно-счетной палаты, отраженных в отчете.

В том числе, просить Правительство Москвы в целях совершенствования порядка предоставления налоговых льгот и усиления контроля за ними, в соответствии с Законом города Москвы от 1 июля 1996 года N 21 "О налоговых льготах в городе Москве" и Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года N 5 "О Правительстве Москвы" направлять в обязательном порядке предложения о введении налоговых льгот в Контрольно-счетную палату Москвы для проведения заключения об эффективности предоставления льгот до внесения законопроекта в Московскую городскую Думу.

Предложить Правительству Москвы совместно с Контрольно-счетной палатой разработать проект концепции государственного финансового контроля в городе Москве.

6. Настоящее постановление вступает в силу с момента его принятия.

7. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на председателя бюджетно-финансовой комиссии Московской городской Думы.

Отчет
Контрольно-счетной палаты Москвы
по результатам деятельности
в 1997 году

Введение

В 1997 году деятельность Контрольно-счетной палаты Москвы была направлена на выполнение плана контрольных мероприятий на 1997 год, в который были включены вопросы в соответствии с поручениями Московской городской Думы (постановление Московской городской Думы от 19 февраля 1997 года N 12 "О предложениях в план работы Контрольно-счетной палаты Москвы на 1997 год") и Мэра Москвы, а также ряд вопросов, инициированных Контрольно-счетной палатой (далее - Палата) с целью обеспечения комплексного подхода и непрерывности контрольного процесса.

В план контрольных мероприятий в течение 1997 года был включен ряд дополнительных проверок и обследований по отдельным запросам комиссий и депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы и по обращению Счетной палаты Российской Федерации. Дополнительно был проведен ряд работ и мероприятий по результатам обсуждения отчета Палаты за 1996 год на заседании Московской городской Думы (постановление Московской городской Думы от 28 мая 1997 года N 35 "Об отчете о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за 1996 год") и рассмотрения результатов контрольных и экспертно-аналитических работ на заседании Правительства Москвы (постановление Правительства Москвы от 27 мая 1997 года N 387 "О дополнительных мерах по укреплению дисциплины исполнения городского бюджета по итогам контрольно-аналитической работы Контрольно-счетной палаты Москвы в 1996 году").

Деятельность Палаты при реализации плана мероприятий в 1997 году осуществлялась с целью решения задач, определенных в статье 2 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" (далее - Закон о Палате).

В 1997 году Палата, опираясь на принцип системности (статьи 3, 10 Закона о палате) организации работ, охватила контрольными мероприятиями все комплексы городского хозяйства.

Палата провела в течение 1997 года 54 контрольных мероприятия, включая девять обследований и семь повторных проверок. При проведении проверок было охвачено более 120 учреждений, предприятий и организаций.

Таким образом, план контрольных мероприятий Палаты на 1997 год в основном выполнен.

В рамках реализации экспертно-аналитической функции Палаты, согласно статье 16 Закона о Палате было проведено пять аналитических работ, связанных с бюджетным процессом в городе Москве.

Материалы по результатам проведенных мероприятий и экспертно-аналитических работ, предложения по устранению выявленных отклонений от установленных законодательством положений и норм, нарушений действующего законодательства, а также рекомендации по более эффективному управлению собственностью города Москвы и городским хозяйством, совершенствованию бюджетного процесса и деятельности проверенных организаций направлялись Московской городской Думе и Мэру Москвы.

По предварительным данным в результате деятельности Палаты было выявлено более 963 млрд. рублей бюджетных средств, использовавшихся нерационально, и в результате исполнения предписаний и рекомендаций Палаты было возвращено в бюджет 4,436 млрд. рублей.

По результатам деятельности Палаты и ее предложениям и рекомендациям в 1997 году был принят ряд нормативных актов города Москвы.

Результаты контрольных мероприятий

Значительное внимание при проведении работ Палата уделяла контролю за организацией бюджетного процесса и экономическими последствиями его исполнения.

Еще в 1996 году Палата отмечала недостатки в системе городских муниципальных займов Москвы в части организации контроля за муниципальным долгом. Результаты проведенного Палатой в 1997 году анализа результатов заемной деятельности Правительства Москвы на примере Московского городского жилищного облигационного займа первого выпуска показали, что структуры Правительства Москвы оказались неподготовленными к выполнению функций эмитента. Полностью отсутствовала система бухгалтерского учета эмиссионной деятельности Правительства Москвы, не была сформирована законодательная база регулирования рынка ценных бумаг, отсутствовала общая координация работы по обслуживанию займа.

Схема обращения облигаций была разработана таким образом, что эмитент (Правительство Москвы в лице Департамента муниципального жилья) не обладал своевременной и достоверной информацией ни о количестве реализованных облигаций, ни об объеме денежных средств от операций с ними, а контроль за привлеченными средствами со стороны эмитента практически полностью отсутствовал.

Решением Департамента экономической политики и развития Москвы, не являвшимся эмитентом, более 40 процентов облигаций были выведены из обращения и обременены условиями заклада в качестве обеспечения кредитного договора, что вызвало фактическое прекращение займа. Департаментом экономической политики и развития Москвы были фактически нарушены условия проспекта эмиссии, которым регулируются и определяются параметры каждого транша займа.

Палата дважды пыталась получить информацию, позволяющую оценить законность действий Департамента экономической политики и развития Москвы, но запросы в адрес руководителя Департамента остались без ответа.

В связи с обращением жилищных облигаций второго выпуска и в целях устранения выявленных нарушений Палата рекомендовала Правительству Москвы:

- пересмотреть схему и процедуру привлечения и использования средств Московского государственного жилищного облигационного займа (второго выпуска) на финансирование жилищного строительства с целью обеспечения эмитентом обособленного учета привлеченных средств, их целевого использования и контроля за их обслуживанием;

- Департаменту экономической политики н Департаменту финансов разработать систему бухгалтерского учета эмиссионной деятельности Правительства Москвы и рекомендации по применению плана счетов бухгалтерского учета по учету деятельности на рынке ценных бумаг исполнительных структур Правительства Москвы;

- обеспечить регистрацию Московского государственного жилищного облигационного займа в Департаменте финансов для включения его в Единый реестр долговых обязательств Москвы.

Вопросы долговых обязательств Москвы и гарантий Правительства Москвы всегда вызывали особое внимание Палаты. В связи с этим в Заключении по проекту бюджета города Москвы на 1997 год Палата рекомендовала Правительству Москвы:

- отразить в проекте бюджета на 1997 год источники внутреннего финансирования бюджета, в частности, остаток средств на счетах в банках, государственные муниципальные ценные бумаги, кредиты, полученные от бюджетов других уровней, бюджетные ссуды и прочие внутренние заимствования;

- представить в Московскую городскую Думу программу предоставления гарантий на 1997 год и отчет о предоставленных гарантиях Правительства Москвы за 1996 год;

- отразить в расходной части бюджета расходы на погашение ссуд банков, выданных на финансирование целевых программ, и уплату процентов за пользование ссудами банков.

К сожалению, эти рекомендации Палаты были учтены Правительством Москвы лишь в части утверждения предельного лимита заимствований и включения в состав бюджета 1998 года статьи "Расходы по обслуживанию государственного долга".

Рынок долговых обязательств предъявляет очень жесткие требования к его участникам по выполнению правил работы на нем. Как показывают результаты оперативного контроля, проводимого Палатой, за состоянием заемно-инвестиционной системы, Правительство Москвы не всегда адекватно оценивает ситуацию с муниципальными заимствованиями. При рассмотрении параметров муниципальных займов не учитываются прочие долговые обязательства Москвы в разрезе объемов и сроков их погашения, не учитывается и тот фактор, что практически всегда в качестве гаранта возврата долга выступает бюджет. Планирование объемов заимствований осуществляется без учета уплаты процентов по займам и кредитам, которые являются такими же обязательствами, как и обязательства по основному долгу.

Вопрос о необходимости совершенствования налоговой политики в городе Москве неоднократно ставился Палатой.

В 1995 году в результате анализа эффективности использования налоговых льгот, предоставленных законами города Москвы, Палатой были выработаны и предложены Правительству Москвы критерии оценки эффективности использования налоговых льгот. В целях упорядочения предоставления налоговых льгот и усиления контроля за ними было принято постановление Правительства Москвы от 4 июня 1996 года N 454 "О совершенствовании практики предоставления налоговых льгот", которое возложило контроль за эффективным использованием налоговых льгот на отраслевые структуры Правительства Москвы. Однако, проверка Департамента науки и промышленной политики, проведенная Палатой в 1997 году, показала, что Департаментом науки и промышленной политики контроль за эффективным использованием предприятиями промышленности налоговых льгот, предоставляемых законами города Москвы, не осуществляется.

Выявлены факты нарушения налогового законодательства Москвы. В ряде случаев Государственной налоговой инспекцией по городу Москве льготы предприятиям промышленности предоставлялись на основании писем, подписанных руководителем Департамента науки и промышленной политики, изменяющих условия предоставления льгот, предусмотренных Законом города Москвы от 18 июня 1997 года N 19 "О ставках и льготах по налогу на прибыль".

Выявлены многочисленные недостатки в работе централизованных фондов хлебопекарной и мукомольной отраслей, формируемых за счет отчисления 60 процентов от льготируемой суммы налога на прибыль. По инициативе Палаты результаты проверки этих фондов были вынесены на обсуждение Правительства Москвы.

Предложения о предоставлении налоговых льгот предприятиям промышленности вносятся Департаментом науки и промышленной политики на рассмотрение Правительства Москвы без серьезного анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий, без анализа конъюнктуры рынка, без учета последствий для доходной части бюджета города. В ходе проверки не удалось установить, что получил город в результате предоставления налоговых льгот, насколько необходимы и эффективны налоговые льготы, предоставляемые предприятиям промышленности.

Законом города Москвы от 1 июля 1996 года N 21 "О налоговых льготах в городе Москве", определившим общие принципы и порядок предоставления налоговых льгот, функция контроля за эффективностью предоставления налоговых льгот возложена на Московскую городскую Думу, Палату и Правительство Москвы. Однако с момента введения Закона в действие ни один документ, позволяющий оценить эффективность предоставления налоговых льгот, не был направлен Правительством Москвы в адрес Палаты. Законопроекты с предложениями о введении новых налоговых льгот вносились Департаментом экономической политики и развития Москвы и Департаментом финансов непосредственно в Московскую городскую Думу в ряде случаев с нарушениями в части обязательного приложения к законопроекту заключения Департамента финансов об изменениях доходов и расходов бюджета в связи с принятием закона и заключения ГНИ по городу Москве.

Так, изменения в законы города Москвы в части введения новых льгот и исключения "неэффективных", внесенные в 1997 году, были произведены по результатам анализа эффективности действующих городских налоговых льгот по итогам 1995 года и первого полугодия 1996 года, проведенного Департаментом экономической политики и развития Москвы. Однако результаты данного анализа не могут объективно отразить ситуацию, сложившуюся в городе в области предоставления и эффективного использования налоговых льгот, а тем более являться основой для внесения изменений в законодательство, поскольку в качестве базы для анализа был взят лишь один процент из 6000 предприятий и организаций, пользующихся по московскому законодательству налоговыми льготами. Из существовавших в городе дополнительно к федеральному законодательству 124 льгот было рассмотрено только 20, что составляет около 16 процентов от общего количества льгот.

Палата неоднократно обращала внимание Правительства Москвы на то, что в большинстве случаев введение новых льгот происходит в течение текущего финансового года при утвержденном бюджете Москвы, а финансовые последствия введения новых льгот для доходной части бюджета не имеют достаточного экономического обоснования, в частности, не учитывается количество налогоплательщиков, которые могут воспользоваться этими льготами.

По мнению Палаты, необходимо вести точный учет не только возможных потерь городского бюджета от предоставления налоговых льгот, но и тех показателей, на основе которых можно рассчитать эффективность их использования. Для этого необходимо ввести соответствующие формы текущей и статистической отчетности, предоставляемой предприятиями и организациями в департаменты Правительства Москвы, необходимо усилить контроль за целевым использованием финансовых средств, остающихся в распоряжении предприятий в результате использования налоговых льгот.

Работа Палаты в 1997 году в сфере имущественно-земельных отношений была построена по нескольким направлениям, одна часть из которых являлась продолжением решения целевых задач 1996 года, а другая часть - вновь поднятые вопросы эффективности управления и распоряжения собственностью города Москвы.

Основными из них можно назвать следующие:

- полнота и своевременность поступлений в бюджет города доходов от сдачи в аренду нежилых помещений и приватизации имущества, а также правильность распределения денежных средств;

- соблюдение порядка поступления, распределения и расходования средств от приватизации объектов недвижимого имущества, отнесенных к памятникам истории и культуры;

- эффективность управления долями городской собственности на предприятиях, в уставном капитале которых имеются вклады города, и получение дивидендов;

- оценка полноты сбора регулярных земельных платежей и анализ реализации городской земельной политики;

- соблюдение условий инвестиционных программ и договоров купли-продажи государственной и муниципальной собственности;

- вопросы контроля за ходом реализации программы приватизации государственной и муниципальной собственности.

Многие из вышеперечисленных вопросов были затронуты также при проверках и обследованиях организаций, относящихся к комплексам городского хозяйства, социальной сферы и перспективного развития города, а также в экспертно-аналитических работах, проведенных Палатой.

Принципиально важным результатом, полученным при повторных проверках Восточного и Юго-Западного территориальных агентств Москомимущества и подразделений префектур Восточного и Юго-Западного административных округов Москвы, явилось улучшение работы и терагентств, и Москомимущества, а также префектур ВАО и ЮЗАО в вопросах распоряжения и управления собственностью города. Это нашло выражение в улучшении количественных показателей по сбору арендных платежей за нежилые помещения, сокращению уровня задолженности по арендной плате, в вопросах организации продажи нежилых помещений и проведения конкурсной продажи прав аренды на нежилые помещения, по проведению претензионной работы с должниками по арендной плате и активизации судебно-арбитражной практики, а также в усилении контроля за выполнением городской программы приватизации.

Москомимуществом более активно решались вопросы совершенствования организации взаимодействия со своими филиалами и регламентации отдельных положений, относящихся к переуступке прав аренды и выкупу нежилых помещений, к порядку регистрации прав собственности на нежилые помещения. Все это позволило Палате оценить работу проверенных повторно организаций по реализации ее рекомендаций как удовлетворительную.

С учетом результатов повторных проверок Палатой терагентств Москомимущества и префектур ВАО и ЮЗАО города Москвы постановлением Правительства Москвы от 27 мая 1997 года N 387 "О дополнительных мерах по укреплению дисциплины исполнения городского бюджета по итогам контрольно-аналитической работы Контрольно-счетной палаты Москвы в 1996 году" было отмечено, что "меры, принятые руководителями городских и территориальных органов управления, способствовали наведению порядка в финансово-хозяйственной деятельности проверенных организаций и ликвидации их задолженности перед городом".

Не менее результативной Палата считает и такую форму работы (именно с Комплексом по экономической политике и имущественно-земельным отношениям) как проведение анализа материалов контрольных мероприятий по отдельным направлениям деятельности Комплекса. В этой связи, подготовленная Палатой аналитическая записка по вопросам контроля за управлением долями города в хозяйствующих субъектах (на основе результатов проверок и обследований 1995-1997 годов) позволила не только в динамике рассмотреть вопрос, но и оценить его состояние на начало 1997 года и предложить руководству Комплекса новые рекомендации по повышению эффективности управления долями города. На основании выводов данной аналитической работы Комплексом по поручению Мэра Москвы были разработаны мероприятия по устранению замечаний и недостатков, отмеченных Палатой. Вместе с этим в дополнительные мероприятия по укреплению дисциплины исполнения городского бюджета и улучшению использования финансовых ресурсов города, утвержденные постановлением Правительства Москвы от 27 мая 1997 года N 387, отдельными пунктами вошли предложения Палаты по проведению "инвентаризации вкладов города в уставные капиталы хозяйствующих субъектов в виде долей, паев, акций городской собственности". Отмеченные Палатой изначальные причины недостаточных достижений в области управления долями города, вызванные слабой организацией системы учета и контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, распоряжающихся или использующих долю городской собственности, преобразовались в п. 12 указанных выше дополнительных мероприятий в создание "системы контроля за эффективным управлением долями городской собственности со стороны департаментов, комитетов, управлений, префектур".