Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный)

Введение

Совершенствование системы государственного и политического устройства страны делает актуальной, в том числе, проблему формирования оптимальной системы государственного управления в регионах и четкое разграничение ответственности за решение конкретных вопросов между уровнями публичной власти, без чего невозможно повышение эффективности деятельности органов как государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления.

Принятая в 1993 году Конституция РФ установила, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Статья 72 Конституции РФ определила, что вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Вопрос об устройстве местного самоуправления был урегулирован на федеральном уровне в 1995 году с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако вопрос установления принципов организации органов государственной власти субъектов РФ до 1999 года урегулирован не был, и в субъектах РФ вопросы организации органов государственной власти решались самостоятельно.

В сентябре 1999 года Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подписанный Президентом РФ Б.Н.Ельциным 6 октября 1999 года, направленный на обеспечение формирования единого правового пространства на территории всех субъектов РФ.

Проблема четкого разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями публичной власти, то есть развития конституционных положений, например, в части предметов совместного ведения, была окончательно сформулирована к 2001 году, тогда же началось широкое ее обсуждение, по поручению Президента РФ В.В. Путина была создана комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, возглавлявшаяся Д.Н.Козаком.

Результатом работы комиссии стало внесение существенных изменений в законодательство, регулировавшее устройство как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления, причем в части, касающейся органов местного самоуправления, был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а в части органов государственной власти субъектов Российской Федерации изменения были внесены в ранее действовавший закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", причем объем закона, вносившего изменения, почти в полтора раза превышал объем первоначальной редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В настоящее время в Российской Федерации не существует жесткой модели организации системы органов государственной власти на региональном уровне, что объясняется многообразием видов субъектов РФ, историческими особенностями, территориальной организацией, национальными интересами, спецификой обычаев и традиций. Тем не менее, в целом система органов государственной власти субъектов РФ соответствует основным принципам организации управления.

Комментируемый Закон относится к числу наиболее активно совершенствуемых нормативных правовых актов. Отдельными авторами указывается на неполное соответствие названия указанного Федерального закона его содержанию, в том числе слишком большая детализация правового регулирования, то есть фактическое установление не только общих, но и вполне частных принципов организации органов власти.

________________

Стародубцева И.А.Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 12.

Однако это не уменьшает важности комментируемого Закона для четкого определения разрешения большого числа вопросов, связанных не только с устройством самих органов власти, но и с обоснованностью совершения этими органами отдельных действий, принятия решений по ряду вопросов, с определением целевого характера расходов соответствующих бюджетов.

В связи с этим особую актуальность приобретает научное исследование текста комментируемого Закона и его взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами. Кроме того, предложенный комментарий имеет практическую ценность, как для сотрудников органов государственной власти, так и для представителей органов местного самоуправления, а также для населения, так как дает возможность изучить не только принципы формирования соответствующих органов, но и их компетенции по конкретным вопросам.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящем Федеральном законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.

Комментарий к преамбуле

1. Преамбулой к комментируемому Закону закрепляется самостоятельность субъектов РФ в вопросах определения системы органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Данная норма основана на ч.1 ст.77 Конституции РФ, в соответствии с которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, и фактически воспроизводит ее.

Таким образом, самостоятельность субъектов РФ при определении системы органов государственной власти субъектов РФ ограничивается пределами комментируемого Закона, устанавливающего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, единые для всех субъектов РФ. Следует отметить, что анализ вносимых в комментируемый Закон изменений показывает тенденцию к все более детальной регламентации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ на федеральном уровне.

2. Абзацем вторым преамбулы закрепляется законодательная основа деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В частности, устанавливается, что образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются:

а) федеральными конституционными законами, например:

- Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации";

- Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 года N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 года N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 года N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации");

- Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации");

б) комментируемым Законом;

в) иными федеральными законами, например:

- Бюджетным кодексом РФ;

- Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - ФЗ "О политических партиях");

- Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

- Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

- иными отраслевыми федеральными законами, устанавливающими полномочия органов государственной власти субъектов РФ;

в) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, например:

- Конституцией Республики Адыгея от 10 марта 1995 года;

- Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия (принято Конституционным Собранием РК - ХТ 5 апреля 1994 года);

- Уставом Нижегородской области от 30 декабря 2005 года N 219-З и др.

3. В целях единообразного толкования и применения терминологии, в абзаце третьем преамбулы особо оговаривается, что комментируемом Законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются конституционные принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся принципы:

1) государственной и территориальной целостности РФ.

Под государственной целостностью РФ понимается конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Государственную целостность РФ характеризуют территориальная целостность и политическая целостность, или политическое (государственное) единство страны.

________________

URL: http://slovari.yandex.ru/.

Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ отражает понятие "территориальная целостность" в положениях ч.3 ст.4, где указано, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Как справедливо полагает Б.С.Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении РФ целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях:

- в юридической невозможности уступки РФ, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам;

- в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ;

- в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности;

- в невозможности выхода субъекта РФ из ее состава;

- в возможности "федеральной интервенции" в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ.

________________

Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность РФ: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. N 10.

Важной гарантией территориальной целостности России является сосредоточение решения всех вопросов определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо добавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также внешней политики и международных отношений, международных договоров и внешнеэкономических отношений России и др. (ст.71 Конституции РФ).

Политическую целостность характеризует единство государственной власти. Целостность федеративного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою очередь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч.1 ст.19 Конституции РФ); закреплением единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (ч.1 ст.6 Конституции РФ); определением в качестве единого на всей территории государственного языка РФ - русского языка (ч.1 ст.68 Конституции РФ) и др.;

________________

URL: http://slovari.yandex.ru/.

2) распространения суверенитета РФ на всю ее территорию.

Данный принцип воспроизводит положение ч.1 ст.4 Конституции РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П указывается, что суверенитет, предполагающий по смыслу ст.3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является гарантией жизнеспособности РФ как государства, возможности обеспечить дальнейшее его развитие;

3) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.