МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 июня 2008 года N 135
Об отчете о деятельности
Контрольно-счетной палаты Москвы в 2007 году,
результатах контрольных мероприятий, вытекающих
из них выводах, рекомендациях и предложениях
Рассмотрев в соответствии с Законом города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2007 году, результатах контрольных мероприятий, вытекающих из них выводах, рекомендациях и предложениях, Московская городская Дума
постановляет:
1. Принять к сведению отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2007 году, результатах контрольных мероприятий, вытекающих из них выводах, рекомендациях и предложениях (приложение).
2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на председателя бюджетно-финансовой комиссии Московской городской Думы.
Председатель Московской
городской Думы
В.М.Платонов
Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 18 июня 2008 года N 135
ОТЧЕТ
о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2007 году,
результатах контрольных мероприятий, вытекающих из них
выводах, рекомендациях и предложениях
Настоящий отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2007 году, результатах контрольных мероприятий, вытекающих из них выводах, рекомендациях и предложениях (далее - Отчет) подготовлен в соответствии с требованиями статьи 38 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы".
В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Москвы (далее - КСП Москвы, Палата) на 2007 год проведено 129 контрольных мероприятий, в том числе 69 проверок, 15 обследований и 45 экспертиз. Палатой проведено 8 комплексных контрольных мероприятий, включая внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета города Москвы за 2006 год, охватывающих все сферы городского хозяйства. Тематика 44 контрольных мероприятий была обусловлена непосредственными требованиями законодательства, 46 мероприятий проведено по поручению Московской городской Думы, 16 - по поручению Мэра Москвы, 9 - по обращению государственных органов власти Российской Федерации и города Москвы и 14 - по инициативе Коллегии КСП Москвы.
Перечень контрольных мероприятий, проведенных Палатой в 2007 году, содержится в приложении 1 к настоящему Отчету.
Объектами контрольных мероприятий (всего 200) являлись: 119 органов исполнительной власти города Москвы, в том числе 7 - входящих в Комплекс городского хозяйства Москвы, 4 - в Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы, 5 - в Комплекс экономической политики и развития города Москвы, 50 - в Комплекс социальной сферы города Москвы, 25 - не входящих в состав комплексов городского управления, 10 префектур административных округов города Москвы и 18 управ районов города Москвы; 3 иных государственных органа города Москвы; 4 территориальных органа федеральных органов исполнительной власти; 18 внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее - муниципальные образования); 35 образовательных, лечебно-профилактических, спортивных и иных государственных учреждений города Москвы; 18 государственных унитарных предприятий города Москвы; 3 иные коммерческие организации.
В соответствии с действующим законодательством на основании обращений органов законодательной и исполнительной власти города Москвы проведены экспертизы 10 проектов законов города Москвы, 4 проектов федеральных законов, внесенных Московской городской Думой в порядке законодательной инициативы, 1 постановления Правительства Москвы, 19 городских целевых программ, городских программ.
По результатам контрольных мероприятий, проведенных КСП Москвы в 2007 году, органами исполнительной власти города Москвы принято решение о подготовке 2 проектов законов города Москвы: о радиационной безопасности населения города Москвы и о городских целевых программах в городе Москве. Приняты 16 нормативных правовых актов Правительства Москвы (в том числе 9 постановлений, 5 распоряжений), 4 иных ведомственных правовых акта. Кроме того, замечания и рекомендации КСП Москвы в адрес органов местного самоуправления по отдельным вопросам бюджетного процесса (в том числе по составлению проекта бюджета) были учтены рядом муниципальных образований.
Контрольная деятельность
В 2007 году КСП Москвы основное внимание уделяла контролю за реализацией приоритетных национальных проектов, программно-целевому методу планирования бюджетных расходов, а также расширению внедрения новых форм контроля. В 2007 году в форме аудита эффективности было проведено 7 проверок, оценке реализации городских целевых программ посвящено 7 контрольных мероприятий. Продолжалось применение в контрольной деятельности Классификатора нарушений, недостатков и их последствий, выявляемых КСП Москвы.
По итогам контрольных мероприятий Палатой выявлены нарушения действующего законодательства, имеющие стоимостную оценку, на общую сумму 20101439,2 тыс.рублей, в том числе нецелевое использование бюджетных средств на сумму 3486,7 тыс.рублей, а также расходование бюджетных средств на цели, не относящиеся к полномочиям муниципальных образований, на сумму 5503,1 тыс.рублей. Данные по указанным нарушениям приведены в приложении 2 к настоящему Отчету. Кроме того, в ходе предварительного контроля были выявлены несоответствия проекта закона о бюджете города Москвы на 2008 год требованиям законодательства на общую сумму 93672518,7 тыс.рублей, в ходе оперативного контроля исполнения бюджета города Москвы на 2007 год были установлены факты образования органами исполнительной власти города Москвы резервов бюджетных средств, не соответствующих бюджетному законодательству, в сумме до 1739620,0 тыс.рублей.
Следствием выявленных нарушений и неэффективной деятельности субъектов бюджетного процесса города Москвы явилось недопоступление средств в бюджет, избыточные безрезультатные расходы, а также невозврат бюджетных средств на общую сумму 1517798,8 тыс.рублей (приложение 3 к настоящему Отчету). Также выявлены существенные резервы увеличения налоговых доходов бюджета (по экспертной оценке, недопоступление налоговых доходов в бюджет города Москвы в 2006 году составило около 46,0 млрд. рублей). Кроме того, выявлены факты длительного неиспользования и безрезультатного отвлечения бюджетных средств, длительного (более месяца) неиспользования государственного имущества на общую сумму 4167506,8 тыс.рублей.
По итогам контроля Палатой направлены 89 представлений, 96 информационных писем в Московскую городскую Думу, 88 - Мэру Москвы, 34 - в органы исполнительной власти города Москвы и иные организации.
Всего по результатам проведенных в 2007 году контрольных мероприятий КСП Москвы предложила устранить нарушения на общую сумму 1295404,8 тыс.рублей. В настоящее время устранена часть нарушений на общую сумму 614498,8 тыс.рублей (в том числе нарушения бюджетного учета - 535501,3 тыс.рублей), остальные нарушения находятся на контроле. При выявлении нарушений КСП Москвы давала рекомендации не только об их устранении в отдельной организации, являвшейся объектом проверки, но и о принятии мер по предотвращению таких нарушений в дальнейшем в соответствующей отрасли (подотрасли) городского хозяйства в целом.
По результатам контрольной деятельности КСП Москвы материалы проверок эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности управами Гагаринского и Останкинского районов, а также проверки исполнения бюджета муниципального образования Ярославское направлены в Прокуратуру города Москвы. По результатам проверки Палатой эффективности распоряжения городскими органами исполнительной власти жилищным фондом города Москвы, освобождаемым за выбытием граждан, Прокуратурой города Москвы внесено представление префекту Восточного административного округа города Москвы.
Наиболее значимыми проблемами в сфере налоговых доходов, расходов бюджета, направленных на развитие промышленности, потребительского рынка и малого предпринимательства, являлись:
наличие как в процессе текущего исполнения бюджета, так и по итогам 2006 года отклонений фактических объемов налоговых поступлений от утвержденных;
принятие в течение года дополнительных расходных обязательств, неисполнение которых способствовало возникновению значительных остатков бюджетных средств в конце отчетного года;
невозможность оценки результативности исполнения бюджета.
Указанные проблемы связаны с ненадежностью основных макроэкономических показателей социально-экономического развития экономики города Москвы, применяемых в прогнозных расчетах перспективного финансового плана города Москвы и доходной части бюджета, с недостатками в системе финансового менеджмента, необоснованностью отдельных расходных обязательств, отсутствием взаимоувязки результатов исполнения бюджета и основных параметров социально-экономического прогноза развития города, отсутствием методик оценки вклада каждой отрасли в развитие экономики.
По результатам обследования влияния развития промышленности, потребительского рынка и малого предпринимательства в 2006 году на налоговые поступления в доход бюджета КСП Москвы сформулировала основные факторы роста валового регионального продукта Москвы и налоговых поступлений в бюджет города, выявила причины высокого уровня потребительских цен в городе Москве, низкого уровня использования налогового потенциала розничной и внутренней оптовой торговли города Москвы, установила незначительное влияние расходов бюджета на развитие промышленности, потребительского рынка и малого предпринимательства, а также сформулировала резервы увеличения налоговых доходов бюджета.
Обследованием хода разработки и реализации проекта "Пром Сити Москва" выявлено, что реализация проекта "Пром Сити Москва - Север" осуществлялась с отклонениями от принципов, задач и механизмов, предусмотренных в концепции проекта "Пром Сити Москва" и его первого этапа - пилотного проекта "Пром Сити Москва - Север", утвержденной постановлением Правительства Москвы от 12 апреля 2005 года N 221-ПП "О дополнительных мерах по сохранению и развитию научного и промышленного потенциала города Москвы". Установлено, что осуществление проекта "Пром Сити Москва - Север" в первоначальном варианте с соблюдением последовательности этапов его реализации невозможно.
По результатам указанных контрольных мероприятий в бюджет города Москвы возвращены денежные средства в сумме 1019,5 тыс.рублей.
В сфере неналоговых доходов бюджета города Москвы, в сфере распоряжения и управления городской собственностью контрольной деятельностью были охвачены практически все основные виды имущества, находящегося в государственной собственности города Москвы: земля, жилые помещения, недвижимое имущество, переданное в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям города Москвы (нежилые помещения, подэстакадные пространства, объекты незавершенного строительства), объекты недвижимости социально-культурной сферы, построенные за счет средств бюджета и инвесторов для нужд города, а также средства бюджета в виде взносов в уставные капиталы.
К существенным проблемам в отчетном периоде следует отнести низкую дисциплину соблюдения требований нормативных правовых актов и распорядительных документов Правительства Москвы, что выражается, в частности, в следующем:
нарушается установленный порядок и сроки оформления (регистрации) прав собственности города Москвы на принадлежащие ему объекты недвижимости, а также иных вещных прав и прав аренды пользователям указанного имущества (в первую очередь земельных участков);
предоставление в пользование городского имущества (жилых помещений, освобождаемых за выбытием граждан, имущественных комплексов, построенных за счет средств городского бюджета и расположенных за пределами города Москвы) осуществляется с нарушениями действующего законодательства и принимаемых Правительством Москвы решений;
нарушается установленный порядок представления и рассмотрения заявок на участие города Москвы в хозяйственных обществах.
В ходе обследования эффективности управления долей города в уставном капитале ОАО "Удоканская медь" установлено, что, начиная с 1999 года, консолидированный объем бюджетных затрат на строительство имущественного комплекса Удоканской опытно-промышленной установки (ОПУ) превысил 1 млрд.рублей. Однако до сегодняшнего дня право собственности города Москвы на объекты ОПУ не оформлено, а сами они находятся на балансе федерального образовательного учреждения "Московский государственный институт стали и сплавов (технологический университет)", что является нарушением действующего законодательства. При этом имущественный комплекс ОПУ используется ОАО "Удоканская медь" без каких-либо документально подтвержденных оснований (договоров).
Факты несвоевременного оформления и регистрации права собственности города Москвы на имущественные комплексы, расположенные за городской чертой (главным образом на территориях бывших пионерских лагерей), выявлены и в ходе проверки законности и эффективности распоряжения государственной собственностью города Москвы, переданной ГУП города Москвы "Московское имущество".
Неправомерное предоставление в пользование городского имущества выявлено в ходе проверки эффективности распоряжения городскими органами исполнительной власти жилищным фондом города Москвы, освобождаемым за выбытием граждан. Установлены факты неисполнения действующего законодательства, а также решений Правительства Москвы (улучшение жилищных условий категориям граждан, не предусмотренным жилищным законодательством города Москвы) со стороны префектов, общественных жилищных комиссий при префектурах административных округов и руководителей окружных управлений Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.
Проведенный аудит эффективности расходования средств, выделенных в качестве бюджетных инвестиций хозяйственным обществам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, показал, что в ряде случаев не соблюдаются сроки подачи заявок на участие города в хозяйственных обществах, технико-экономические обоснования не соответствуют требованиям, предъявляемым к их содержанию и оформлению, отсутствуют экспертные заключения и заключения отраслевых органов на них, а также отчеты независимых оценщиков о рыночной стоимости приобретенных городом пакетов акций.
К значимым проблемам следует также отнести низкий уровень исполнительской дисциплины специалистов отдельных органов исполнительной власти города Москвы. В частности, обследованием порядка формирования доходной базы земельных платежей на территории Центрального административного округа города Москвы выявлены факты некачественной подготовки земельно-правовых документов, о чем свидетельствует возросшая вдвое доля отказов Главного управления Федеральной регистрационной службы по Москве в государственной регистрации договоров аренды земли в расчете на один зарегистрированный договор. При этом следует отметить, что отсутствие государственной регистрации договоров аренды земли в конечном итоге приводит к недопоступлению в городской бюджет земельных платежей.
К недопоступлению денежных средств в городской бюджет приводит и несвоевременное перезаключение договоров аренды земли на условиях исчисления арендной платы в процентах от кадастровой стоимости земельных участков.
Существенной проблемой в условиях возрастающей потребности в средствах на решение социальных задач, стоящих перед городом, становится сохранение доходного потенциала бюджета города Москвы в случае изменения федерального законодательства. Так, в связи с изменением статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от продажи имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий с 1 января 2008 года перестанут быть доходами бюджета.
Как показала проверка ГУП города Москвы "Московское имущество", до 80 процентов средств от продажи городского имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, перечислялось в доход городского бюджета. С 1 января 2008 года бюджет города Москвы лишается такого источника неналоговых доходов.
В ходе обследования Территориального объединения регулирования землепользования Центрального административного округа города Москвы также выявлена проблема необходимости сохранения доходного потенциала городского бюджета в связи с переходом на исчисление арендной платы за землю в процентах от кадастровой стоимости земельных участков. Установлено, что переход на новые условия исчисления арендных платежей повлек за собой троекратное снижение арендной платы за земельные участки, арендуемые ГУП "Городская служба платных парковок" под платные парковки. В результате только за девять месяцев 2007 года доходы городского бюджета от аренды указанных земельных участков уменьшились на 9 млн. рублей.
Обследование также показало, что практически во всех случаях суды уменьшают размер заявленных исковых требований в части взыскания пеней за просрочку платежей за аренду земли. Однако сумма долга по пеням, не принятая к взиманию по решению суда, продолжает учитываться как задолженность по договорам аренды земли в связи с отсутствием юридических оснований для ее списания.
В 2007 году реализация выбранных приоритетов контрольной деятельности позволила выявить имевшиеся в отдельных отраслях социальной сферы (здравоохранение, социальная политика, спорт и физическая культура) проблемы, системные недостатки, снижавшие экономический и социальный эффект вложения бюджетных средств, а в ряде случаев повлекшие нанесение ущерба городскому бюджету.
В ходе проведения контрольных мероприятий были установлены нарушения порядка размещения государственного заказа. В то же время была выявлена положительная тенденция к сокращению количества подобных нарушений в первом полугодии 2007 года по сравнению с 2006 годом. В ряде случаев было установлено длительное неиспользование приобретенных материальных ценностей, что снижало эффективность закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. Негативное влияние на эффективность управления выделенными бюджетными средствами оказывали нарушения в организации бюджетного процесса, недостатки в планировании бюджетных расходов, выявленные в Департаменте здравоохранения города Москвы, Департаменте социальной защиты населения города Москвы, Комитете общественных связей города Москвы.
Традиционно серьезной проблемой городского бюджета являлось неэффективное использование средств, аккумулируемых в целевом бюджетном фонде квотирования рабочих мест в городе Москве. Результаты проведенного аудита эффективности функционирования данного фонда свидетельствуют о том, что существующая система управления его средствами не отвечает требованиям их эффективного использования. Механизмы реализации государственной политики в части предоставления государственных гарантий трудовой занятости инвалидам и отдельным категориям молодежи не дали ожидаемых результатов, несмотря на относительный рост объема финансирования на указанные цели.
В отсутствие комплексной целевой программы содействия трудовой занятости инвалидов и молодежи использование средств целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест в городе Москве не было подчинено выполнению конкретных задач по повышению доступности рабочих мест для инвалидов и молодежи и в ряде случаев не соответствовало его назначению.
Во исполнение рекомендаций КСП Москвы по повышению эффективности использования средств указанного фонда Комитетом общественных связей города Москвы подготовлен проект постановления Правительства Москвы "О концепции городской целевой программы содействия в трудоустройстве инвалидов и молодежи в Москве на 2008-2010 годы", который находится на согласовании в Правительстве Москвы, утверждены новые редакции Положения об экспертизе проектов и Порядка заключения и контроля договоров с работодателями. Распоряжением Правительства Москвы от 26 декабря 2007 года N 2941-РП "О Плане работы Правительства Москвы на первое полугодие 2008 года" предусмотрено рассмотрение на заседании Правительства Москвы проекта городской целевой программы содействия в трудоустройстве инвалидов и молодежи в городе Москве на 2008-2010 годы.
В ходе проведения аудита эффективности использования товаров, работ и услуг, закупленных в рамках городского заказа, установлено, что в связи с недостаточно проработанным механизмом обеспечения подготовки помещений под установку и монтаж медицинского оборудования предусмотренные конкурсной документацией и условиями контрактов сроки ввода медицинского оборудования в эксплуатацию в большинстве случаев не выдерживались. Реализация пилотного проекта внедрения системы обеззараживания медицинских отходов в учреждениях здравоохранения Юго-Восточного административного округа города Москвы по состоянию на 1 декабря 2007 года не принесла ощутимых результатов, так как более чем в 80 процентах случаев закупленное оборудование не использовалось в деятельности лечебно-профилактических учреждений. Департаментом социальной защиты населения города Москвы при оплате услуг социального такси компенсировались затраты на подачу и возврат транспортного средства, в результате фактическая стоимость часовой поездки возрастала в два раза относительно объявленного в конкурсной документации тарифа (с 370 до 740 рублей).
В ходе проведения аудита эффективности использования средств, предусмотренных по разделу ФКР 1000 "Социальная политика" на реализацию мер социальной поддержки региональных льготных категорий населения, установлено, что финансирование мер социальной поддержки осуществлялось в полном объеме и первоочередном порядке. Вместе с тем по результатам проведенного социологического опроса льготников установлено, что многие опрошенные (21 процент) ничего не знали об осуществляемой в городе Москве социальной поддержке льготных категорий населения. В целях повышения оперативности и полноты информирования москвичей, отнесенных к региональным льготным категориям, о правах на получение мер социальной поддержки Департаментом социальной защиты населения города Москвы по рекомендации Палаты усилена разъяснительная работа.
Проверка эффективности использования средств, выделяемых из бюджета города Москвы на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье", показала, что достижению максимального медико-социального эффекта препятствовали нерешенные проблемы в организации системы управления и контроля за реализацией указанного проекта в городе Москве, недостаточная информированность медицинских работников и жителей города о направлениях и мероприятиях проекта "Здоровье", нарушения, допущенные при осуществлении закупок автомобилей скорой помощи, медицинского оборудования. Анализ оснащенности амбулаторно-поликлинических учреждений медицинским оборудованием проводился Департаментом здравоохранения города Москвы формально.
