УТВЕРЖДАЮ
Заместитель Министра просвещения
Российской Федерации
25 декабря 2019 года N МР-137/02вн
Методические рекомендации по распространению механизма привлечения внебюджетного финансирования, ориентированного на результат, в том числе в форме государственно-частного партнерства, при реализации региональных проектов в рамках национального проекта "Образование"
I. Актуальность и сфера применения рекомендаций
Настоящие рекомендации направлены на поддержку усилий субъектов Российской Федерации, частных организаций по достижению целей Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и развитие различных форм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), привлечение внебюджетных средств в улучшение качества жизни граждан России, повышение доступности качественного образования, образовательных программ, услуг.
Привлечение внебюджетных средств на реализацию национального проекта "Образование" (далее - НПО) является важнейшей задачей, связанной с развитием ГЧП, устойчивостью результатов и эффектов от реализации национальных проектов.
Настоящие рекомендации содержат описание нормативной правовой базы, возможных областей, различных моделей привлечения внебюджетных средств для реализации НПО и развития ГЧП в образовании, отдельные примеры его реализации.
Согласно данным Минэкономразвития России, динамика роста частных вложений в систему образования ниже средних показателей по экономике Российской Федерации, в том числе в сравнении с другими отраслями социальной сферы (здравоохранение, культура и другие). Однако при этом наблюдается рост частных инвестиций в создание и модернизацию инфраструктуры сети образовательных организаций в субъектах Российской Федерации, образовательных программ в связи появлением соответствующего нормативного регулирования, увеличением циклов возврата таких инвестиций, снижением рисков невозврата инвестиций, что постепенно приводит к распространению моделей ГЧП в образовании в связи с его спецификой.
В рамках НПО за период 2019-2024 гг. предусмотрено внебюджетное финансирование в размере, превышающем 15 млрд рублей, что составляет 2% от общего объема финансирования НПО за счет всех источников (более 780 млрд рублей). Планами мероприятий по реализации федеральных проектов "Современная школа", "Успех каждого ребенка", "Поддержка семей, имеющих детей", "Цифровая образовательная среда", "Учитель будущего", "Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)" национального проекта "Образование" предусмотрено привлечение внебюджетного финансирования, в том числе в форме государственно-частного партнерства.
Успешная реализация различных моделей ГЧП в субъектах Российской Федерации позволит обеспечить рост объема привлекаемых внебюджетных средств, более устойчивые формы управления и контроля качества образовательных результатов.
II. Нормативное правовое регулирование государственно-частного партнерства в сфере образования
Основными законами, регулирующими реализацию проектов на принципах государственно-частного партнерства, являются Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) и Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 224-ФЗ).
Нормативными правовыми актами, регламентирующими ГЧП и развитие механизмов привлечения внебюджетного финансирования в целом, помимо указанных Закона N 115-ФЗ, Закона N 224-ФЗ, являются:
- Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016-2020 годы, утвержденный заместителем Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю.Голодец 23 мая 2016 г. за N З468п-П44;
- приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2015 г. N 863 "Об утверждении порядка проведения переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта" (зарегистрирован Минюстом России 28 декабря 2015 г., регистрационный N 40303);
- приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2015 г. N 864 "Об утверждении порядка проведения предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта" (зарегистрирован Минюстом России 25 декабря 2015 г., регистрационный N 40294);
- приказ Минэкономразвития России от 27 ноября 2015 г. N 888 "Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве" (зарегистрирован Минюстом России 25 декабря 2015 г., регистрационный N 40290);
- приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. N 894 "Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества" (зарегистрирован Минюстом России 30 декабря 2015 г., регистрационный N 40375).
Для реализации субъектами Российской Федерации проектов в форме концессионных соглашений, соглашений о ГЧП необходимо принятие нормативных правовых актов также на уровне субъекта Российской Федерации, в том числе правил принятия решений о заключении концессионных соглашений, соглашений о ГЧП на срок, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств (в случае, если по таким соглашениям предусматриваются выплаты из бюджета) в соответствии с пунктами 6 и 9 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Законом N 115-ФЗ и Законом N 224-ФЗ.
III. Возможные области привлечения внебюджетных средств в рамках реализации задач национального проекта "Образование"
1. Строительство школ
В период 2021-2024 годов мероприятиями НПО предусмотрено строительство и обеспечение деятельности не менее 25 школ с привлечением частных инвестиций на условиях возвратного финансирования не только на этапе проектирования и строительства общеобразовательных организаций, но и в процессе их дальнейшего содержания и обслуживания. Кроме этого, мероприятиями НПО аналогичные условия предусмотрены в части создания различных образовательных форм.
Привлечение частных партнеров (инвесторов) в целях строительства школ позволяет в условиях ограниченных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в короткие сроки справляться с потребностью в новых местах в общеобразовательных организациях в связи с демографическим ростом контингента обучающихся в период 2016-2025 годов. В свою очередь, частному партнеру (инвестору) обеспечивается надежность окупаемости вложений в среднесрочной перспективе на возвратной основе как за счет прямого возврата, так и за счет участия в управлении создаваемой инфраструктурой, в развитии отрасли образования и социально-экономического положения субъекта Российской Федерации в целом, в том числе в рамках своих социальных и иных интересов (например, как работодателя).
В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации реализуются проекты подобного рода, в том числе в Нижегородской и Свердловской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и других.
2. Создание инфраструктуры дополнительного образования
Внебюджетное софинансирование может быть направлено на создание детских технопарков "Кванториум", центров дополнительного образования детей на базе образовательных организаций высшего образования "Дом научной коллаборации", ключевых центров развития детей, в том числе мобильных технопарков "Кванториум", центров цифрового и гуманитарного творчества "Точка роста", Центров опережающей профессиональной подготовки и других, уже показавших свою роль драйвера развития региона и образовательную эффективность.
Предприятия и компании реального сектора привлекает возможность выявления и поддержки мотивированных детей, формирования ценностей, установок и навыков для последующей работы в отрасли, а также повышения производительности труда и внедрения инноваций в реальном секторе производства.
Так, по оценкам по оценкам Счетной палаты Российской Федерации, рост вложений в развитие образования как элемента человеческого капитала в 2020-2040 годах может в перспективе увеличивать экономический рост субъектов Российской Федерации до 0,7-1% ежегодно.
Кроме того, в настоящее время из федерального бюджета предоставляется поддержка частным организациям дополнительного образования в форме компенсации процентов по кредитам либо по траншам в рамках кредитных линий (постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2019 г. N 968 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам (за исключением государственных [муниципальных] учреждений) и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим мероприятия по содействию развитию дополнительного образования детей и по организации отдыха детей и их оздоровления").
3. Цифровая образовательная среда
Внебюджетное софинансирование может быть направлено на создание центров цифрового творчества "IT-куб". Это предполагает расширение практики обучения детей цифровым компетенциям и навыкам, разработку программных продуктов.
Кроме этого, развитие федеральной информационно-сервисной платформы цифровой образовательной среды предусматривает участие частного сектора в наполнении образовательным контентом и сервисами, а также формирование соответствующих рынков в масштабах всей отрасли, в том числе создание цифрового образовательного контента, потенциальная емкость которых не ограничивается региональными возможностями, а предоставляет возможность действовать на федеральном и международном уровнях.
4. Модернизация образовательных программ профессионального образования
Внебюджетное софинансирование может быть направлено на модернизацию профессионального образования посредством внедрения адаптивных, практико-ориентированных и гибких образовательных программ, а также на обновление материально-технической базы образовательных организаций. Среднее профессиональное и высшее образование являются привлекательными для внебюджетного финансирования, поскольку готовят кадры для последующей работы. Поддержка подготовки высококвалифицированных кадров, обеспечивающих экономику, позволит развивать компетенции в соответствии с требованиями работодателя.
Кроме того, на основе механизмов ГЧП возможно создание Центров опережающей профессиональной подготовки (далее - ЦОПП), а также моделей внедрения сетевой формы реализации профессиональных образовательных программ с участием частных партнеров. Частный инвестор в рамках концессионных соглашений с пилотными субъектами Российской Федерации может брать на себя обязательство по реконструкции объектов государственной собственности (или отдельных площадей указанных объектов), государственной организации среднего профессионального образования, осуществлять модернизацию материально-технической базы и создавать на базе данных объектов учебные центры в форме ЦОПП. При этом осуществление управления ЦОПП и эксплуатация соответствующей материально-технической базы возможны концессионером.
5. Непрерывное образование
Мероприятия федерального проекта предусматривают возможности внебюджетного софинансирования и направлены как на создание систем оценки (сертифицирования), так и на непосредственное получение знаний и навыков граждан, работников организаций для непосредственной их реализации в работе, прежде всего, знаний и навыков работы в цифровую эпоху, а бизнес может строить проекты заинтересованного участия в развитии отрасли через ее доходные сегменты (например, инициативы российских компаний IТ-сектора по поддержке учителей).
6. Дошкольное образование
В рамках национального проекта "Демография" будет продолжена работа по развитию негосударственного сектора дошкольного образования, в том числе по предоставлению возможностей развития образовательных программ дошкольного образования, услуг по присмотру и уходу (субсидии для негосударственных групп по присмотру и уходу в рамках национального проекта "Демография") в рамках ГЧП, закреплению эффективных моделей и развитию новых.
IV. Общие модели и механизмы привлечения внебюджетных средств
Внебюджетное софинансирование может привлекаться для реализации мероприятий НПО по нескольким основным моделям.
1. Соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве/концессионные соглашения
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и(или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, за исключением случаев, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта, предусмотренного пунктом 21 части 1 статьи 4 Закона N 115-ФЗ) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (часть 1 статьи 3 Закона N 115-ФЗ).
По соглашению о ГЧП частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющееся объектом соглашения недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, осуществлять эксплуатацию и(или) техническое обслуживание такого имущества, а публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований, предусмотренных Законом N 224-ФЗ и соглашением. По соглашению стороны также обязуются исполнить иные обязательства, которые вытекают из определяющих форму ГЧП элементов соглашения (часть 1 статьи 12 Закона N 224-ФЗ).
Сферой применения таких моделей в рамках НПО могут стать следующие мероприятия:
- строительство не менее 25 школ с привлечением частных инвестиций на условиях возвратного финансирования, что позволит внедрить механизмы ГЧП как на этапе проектирования и строительства общеобразовательных организаций, так и в процессе их дальнейшего содержания и обслуживания;
- создание центров опережающей профессиональной подготовки и(или) мастерских, оснащенных современной материально-технической базой;
- модернизация инфраструктуры детского отдыха через создание новых мест для организации отдыха детей и их оздоровления на территориях субъектов Российской Федерации, что позволит обеспечить повышение доступности данных услуг, в том числе для детей из социально незащищенных слоев населения;
- создание дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях;
- создание детских технопарков "Кванториум", центров цифрового образования "IТ-куб".
2. Реализация проектов социального воздействия
Одной из перспективных моделей привлечения частных инвестиций в социальную сферу являются проекты социального воздействия (далее - ПСВ), пилотная апробация которых осуществляется в 2019-2024 гг. согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 г. N 1491 (далее - Постановление N 1491).
