1.1. Основные проблемы обеспечения охраны и условий труда в современных условиях. Обоснование решения проблем охраны труда на основе программно-целевого планирования. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Воронежской области.
В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу абсолютным приоритетом, связанным с развитием человеческого капитала, определена реализация Национальных проектов в области здравоохранения, образования и социальной сферы.
Среди множества факторов, формирующих здоровье населения, большую роль играют состояние окружающей среды, организация питания, условия труда, быта, воспитания и здоровый образ жизни. Исследования Всемирной организации здравоохранения и Международной организации труда свидетельствуют об определяющем влиянии состояния условий труда на состояние здоровья работающего населения и продолжительность жизни человека.
Обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья человека в процессе трудовой деятельности является основным направлением государственной политики в сфере условий и охраны труда, реализация которой на территории Воронежской области отнесена к компетенции Главного управления труда и социального развития.
Конкретные направления деятельности по реализации вышеуказанного направления государственной политики определены нормами Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации", конкретизированы Законом Воронежской области от 10 апреля 2000 года N 155-II-ОЗ "Об охране труда в Воронежской области".
В рамках реализации государственной политики в сфере охраны и условий труда Главное управление труда и социального развития Воронежской области с 2001 года является заказчиком областных целевых программ улучшения условий и охраны труда.
На современном этапе развития России управление охраной труда имеет определенную специфику и формируется в результате взаимодействия организующего начала государства и рыночных механизмов хозяйствования. Управляющая роль государства выступает в форме законов и нормативных правовых актов, содержащих государственные требования к условиям и охране труда, обязательных к исполнению. Государство в лице органов надзора и контроля контролирует выполнение законодательных требований и осуществляет меры принуждения к их выполнению в организациях.
Трудовой кодекс Российской Федерации в статье 212 и Федеральный закон "Об основах охраны труда в РФ" в статье 14 возлагают на работодателя обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда. Государство переложило свои обязанности по обеспечению права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, полностью на работодателя, который действует, подчиняясь законам рыночной экономики, определяющей цель предпринимательской деятельности - получение прибыли.
Таким образом, в управлении охраной труда сочетаются и взаимодействуют рыночные механизмы и организующее начало государства. Такое взаимодействие уже предполагает наличие противоречий между целью экономической деятельности предпринимателя в рыночной экономике и социальными целями общества (в том числе обеспечения достойного труда), выражением которых выступает государство.
В результате, на уровне организаций это противоречие проявляется в том, что работодатель должен обеспечивать эффективность (прибыльность производства) и выделять финансовые и материальные ресурсы на выполнение государственных нормативных требований по созданию условий труда, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства. Статья 212 Трудового кодекса "Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда" показывает, что работодатель одновременно должен выполнить 22 обязанности, но вопрос об их экономической достижимости никогда не ставился.
О том, что работодателями, в первую очередь, решается первая проблема (получение прибыли), свидетельствует динамика показателей, характеризующих условия труда работающего населения. Так в Российской Федерации израсходовано на мероприятия по охране труда за 2004 год 64000498,0 тыс. рублей, или 2504,9 рубля в расчете на одного работающего (по данным статистического бюллетеня "Производственный травматизм в Российской Федерации в 2004 году"). По сведениям территориального органа Федеральной службы государственной статистики, по Воронежской области эти затраты ниже среднего по России показателя и составили 1975 рублей на одного работающего (таблица 1). В то же время, по данным Воронежского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации (ВРО ФСС РФ), только прямые материальные потери Воронежской области, связанные с травматизмом и заболеваемостью на производстве, превысили в 2005 году 350 млн. рублей. Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, сохраняется на прежнем уровне. Следует отметить, что показатель средний по Российской Федерации численности работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, в отраслях промышленности, строительства и транспорта и связи составляет 21,3%, что превышает аналогичный показатель по Воронежской области равный 14%.
Таблица 1
Динамика отдельных показателей, характеризующих состояние условий труда в | ||||||
Показатель | Ед. изм | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
Численность работников | % | 11,4 | 11,8 | 12,5 | 14,0 | 13,9 |
Число работников, | чел. | 5 429 | 5 836 | 5 514 | 5 179 | 5 150 |
Затраты на охрану в | рублей | 611,8 | 893,7 | 1 142,7 | 1 178,9 | 1 592,6 |
Значительный масштаб занятых в неблагоприятных условиях труда, оказывающих отрицательное влияние на здоровье работающих, подрывает воспроизводство рабочей силы, необходимой для нормального функционирования экономики и ее роста. Государство, выражая общественный интерес в успешном развитии экономики, должно активно влиять на обеспечение благоприятных условий труда подобно тому, как оно способствует развитию здравоохранения, образования, культуры. Развивая сферы деятельности, определяющие уровень воспроизводства рабочей силы, государство должно активно содействовать становлению достойного труда, который согласно концепции Международной организации труда является не только производительным, но и включает безопасность и здоровые условия труда.
Отрицательная динамика показателей, характеризующих занятость в неблагоприятных условиях труда, как в России, так и в Воронежской области свидетельствует, что выполнение государством двух функций (создание правовой базы и контроль за выполнением норм законодательства) недостаточно для обеспечения гарантированного Конституцией РФ права на безопасный труд.
В этой связи государство должно делать то, что не может сделать рыночный механизм, всегда нацеленный на прибыль. В условиях массового невыполнения государственных нормативных требований охраны труда, о чем свидетельствует тот факт, что более 40% всех занятых установлена хотя бы одна компенсация за работу в неблагоприятных условиях труда, актуальна постановка задачи по разработке специальных мер, облегчающих работодателям выполнение обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда. Государство должно выполнять свои гарантии по обеспечению прав работающих на безопасный труд.
Наиболее эффективной мерой следует считать применение метода программно-целевого планирования в решении проблем охраны труда работающего населения. В статье 210 Трудового кодекса РФ "Основные направления государственной политики в области охраны труда" в числе направлений указано: "участие государства в финансировании мероприятий по охране труда" и "принятие и реализация федеральных целевых, отраслевых целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда". В статье 226 (абзац 1) указано, что "финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется за счет средств федерального, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников в порядке, установленном законами, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".
Выделение финансовых средств на обеспечение безопасности и гигиены труда соответствует целевой функции общественного развития, а именно созданию достойного уровня жизнеобеспеченности членов общества, в том числе во время трудовой деятельности. Затраты на создание благоприятных условий труда не являются потерями с точки зрения общества (как не являются потерями затраты на здравоохранение), поскольку имеют ту же целевую направленность - сохранение здоровья путем ликвидации (снижения) несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Чем эффективнее экономика и богаче народное хозяйство, тем больше средств следует тратить на устранение вредных факторов производственной среды. Если стоять на позиции, что в настоящее время в России есть более важные, первоочередные народные потребности, на которые выделяются средства из бюджетов, а обеспечение безопасных условий и охраны труда является исключительной обязанностью работодателя, то нет оснований ожидать изменений в лучшую сторону в сфере охраны труда.
Программы улучшения условий и охраны труда федерального уровня 1995 - 1997 годы, 1998 - 2000 годы были разработаны Министерством труда Российской Федерации и утверждены постановлениями Правительства РФ. Разработка программ основывалась на анализе состояния условий и охраны труда, аналитических отчетных материалах государственных органов надзора и контроля, отчетах исполнительных органов власти по труду, разработках научно-исследовательских организаций.
В структуре программ присутствовали разделы по совершенствованию нормативной правовой базы охраны труда; организационному и техническому обеспечению охраны труда; усилению профессионального образования, обучению и переподготовке специалистов; санитарно-гигиеническому и лечебно-профилактическому обеспечению охраны труда; разработке и совершенствованию средств индивидуальной и коллективной защиты работников; усилению информационного обеспечения охраны труда.
Роль федеральных целевых программ была бы значительно большей, если бы кризисное состояние экономики и дефицит государственного бюджета не сузили возможности финансирования за счет федерального бюджета мероприятий, включаемых в программу. Так средства федерального бюджета в 1995 - 2000 годах не были выделены, в результате значительная часть первоочередных мер (обновление трудоохранных нормативов, правил, разработка новых средств защиты и др.) не была осуществлена. Основными источниками финансирования являлись Фонд социального страхования и отчисления от административных штрафов, взыскиваемых органами федеральной инспекции труда (Рострудинспекцией) за нарушения законодательства о труде и охране труда.
Начиная с 2001 года разрабатывались межотраслевые целевые программы улучшения условий и охраны труда сроком на 1 год. На эту программу Фонд социального страхования выделял в 2001 году - 36.5 млн. рублей, 2002 году - 50 млн. рублей, 2003 году - 38.5 млн. рублей, 2004 и 2005 годах - по 45 млн. рублей. В 2004 году отменено право на расходование средств от штрафов, взимаемых за нарушение законодательства о труде и об охране труда, в результате в качестве источника финансирования остались лишь средства Фонда социального страхования РФ. Воронежской области выделялись средства Фонда социального страхования в рамках реализации областных целевых программ на обучение по охране труда работников из числа отдельных категорий застрахованных в следующих объемах: в 2001 году - 2280,0 тыс. рублей, в 2002 году - 2564,9 тыс. рублей, в 2003 году - 3226,6 тыс. рублей, в 2004 году - 3312,0 тыс. рублей, в 2005 году - 4979,0 тыс. рублей, всего - 16362,5 тыс. рублей, что позволило провести обучение 14883 работников указанной категории.
В программах улучшения условий и охраны труда, разрабатываемых на отраслевом уровне федеральными органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), не предусматривается привлечение средств федеральных и региональных бюджетов. В основном используются внебюджетные фонды министерств и средства подведомственных акционерных компаний. Например, в энергетическом комплексе в финансировании программ участвуют акционерные компании РАО "Газпром", "Лукойл", "Сургутнефтегаз" и др. Основное их направлении - сокращение особо опасных малоэффективных производств и ликвидация убыточных предприятий отрасли.
В новой структуре федеральных органов исполнительной власти функции управления охраной труда находятся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств. Что касается иных федеральных органов исполнительной власти, то в положениях об этих органах в числе функций, осуществляемых ими, не предусмотрены функции по охране труда. Функции охраны труда исключены из перечня обязанностей большинства федеральных органов исполнительной власти. Новые по функциям и задачам положения о федеральных министерствах, службах и агентствах "потеряли" позиции по охране труда. Таким образом, окончательно разорвана административная вертикаль управления охраной труда, существовавшая в плановой экономике.
В этой связи особую значимость приобретают разработка и реализация программ улучшения и охраны труда регионального уровня. Практика финансирования региональных программ показывает, что их комплексность и результативность зависят от состояния экономики региона, от возможности привлечения финансовых ресурсов из различных источников: средств региональных бюджетов, Фонда социального страхования РФ, ресурсов организаций. В таблице 2 приведены данные о выделении средств областным бюджетом и Фондом социального страхования РФ на реализацию мероприятий областных целевых программ в Воронежской области.