ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 декабря 2010 г. N 466
Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных
расходов (развития результативного бюджетирования)
в Республике Башкортостан до 2012 года
(с изменениями на 29 декабря 2012 года)
__________________________________________________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
Постановлением Правительства РБ от 04.10.2011 N 345
Постановлением Правительства РБ от 03.09.2012 N 301
Постановлением Правительства РБ от 29.12.2012 N 503
__________________________________________________________________________________________________________
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и во исполнение Постановления Правительства Республики Башкортостан от 2 апреля 2010 года N 104 "Об итогах социально-экономического развития Республики Башкортостан в 2009 году и задачах на 2010 год" Правительство Республики Башкортостан
постановляет:
1. Утвердить прилагаемую Программу повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в Республике Башкортостан до 2012 года (далее - Программа).
2. Министерству финансов Республики Башкортостан совместно с республиканскими органами исполнительной власти в месячный срок разработать и внести в установленном порядке в Правительство Республики Башкортостан план мероприятий по реализации Программы.
3. Республиканским органам исполнительной власти при формировании и организации исполнения бюджета Республики Башкортостан, подготовке проектов законов Республики Башкортостан и иных нормативных правовых актов руководствоваться положениями Программы.
4. Рекомендовать органам местного самоуправления Республики Башкортостан разработать и реализовать аналогичные муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов.
Исполняющий обязанности
Премьер-министра
Правительства
Республики Башкортостан
Р.З.Хамитов
Утверждена
Постановлением Правительства
Республики Башкортостан
от 6 декабря 2010 г. N 466
Программа
повышения эффективности бюджетных расходов (развития
результативного бюджетирования) в Республике
Башкортостан до 2012 года
(в ред. Постановлений Правительства РБ
от 04.10.2011 N 345, от 03.09.2012 N 301)
ВВЕДЕНИЕ
Программа повышения эффективности бюджетных расходов (развития результативного бюджетирования) в Республике Башкортостан до 2012 года (далее - Программа) разработана во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и Постановления Правительства Республики Башкортостан от 2 апреля 2010 года N 104 "Об итогах социально-экономического развития Республики Башкортостан в 2009 году и задачах на 2010 год" с учетом положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, и Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2020 года, утвержденной Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 сентября 2009 года N 370.
1. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ
РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности и результативности государственных расходов.
Традиционная бюджетная система не позволяет четко проследить взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования, так как зачастую носит сметный характер, основанный не на объемах оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а на необходимости содержания существующих мощностей подведомственной бюджетной сети.
Бюджетирование, ориентированное на результаты, дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.
В условиях предельной ограниченности ресурсов актуальность оптимального расходования средств повышается. Критерием рационального использования ресурсов становится достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество государственных (муниципальных) услуг, определенных стандартом. Задача использования бюджетирования, ориентированного на результаты, состоит в оптимизации текущих расходов без нанесения ущерба конечному результату.
Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В Российской Федерации вопросы организации бюджетирования, ориентированного на результаты, стали актуальными с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 годах. Система результативного или программно-целевого бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в Посланиях Президента Российской Федерации.
В Республике Башкортостан процессы реформирования бюджетного сектора и повышения качества управления государственными финансами прошли несколько этапов развития. Правительством Республики Башкортостан были приняты и в целом успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ: Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 13 января 2003 года N 8, Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2005 - 2007 годы, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 года N 324 (с последующими изменениями), Программа реформирования государственных финансов Республики Башкортостан на 2008 год, утвержденная Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 марта 2008 года N 95.
Реализация за эти годы мероприятий трех программ бюджетных реформ способствовала упорядочению в республике бюджетного устройства, разграничению полномочий, совершенствованию бюджетного процесса, технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов, внедрению основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, созданию механизмов резервирования средств в целях их расходования в условиях снижающейся доходной базы бюджета. Весь этот комплекс мер позволил бюджетам Республики Башкортостан подойти к новому, экономически сложному периоду оптимально сбалансированными, а главной задачей, решаемой в текущей перспективе, стало усиление мер по сохранению этой сбалансированности, жесткой взаимосвязи расходных обязательств с реальными возможностями бюджета и конечными целями социально-экономического развития республики.
Результат данных реформ - формирование в Республике Башкортостан основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе:
создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе единых принципов бюджетной системы и четкое определение особенностей бюджетных полномочий участников бюджетного процесса;
обязательная независимая публичная экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;
совершенствование прогнозирования доходов бюджета Республики Башкортостан, оптимизация налоговых и неналоговых льгот, создание формализованных методик оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов, организация оперативного учета задолженности перед бюджетом Республики Башкортостан, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет Республики Башкортостан;
развитие налоговой и доходной базы, установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;
формирование эффективной системы межбюджетных отношений, введение формализованных технологий формирования и распределения межбюджетных трансфертов;
рационализация бюджетных расходов, организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
переход от годового к среднесрочному финансовому планированию;
регламентация процедур составления и применения реестров расходных обязательств, осуществление планирования и расходования бюджетных средств на их основе;
начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, государственные и муниципальные задания);
создание нормативной правовой базы для развития новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети (в части формирования нормативной правовой базы для перевода бюджетных учреждений в форму автономных);
внедрение казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
совершенствование системы государственных (муниципальных) закупок, установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Башкортостан, качества управления государственными финансами и платежеспособности муниципальных образований;
создание механизмов резервирования средств в целях гарантированного исполнения при наличии бюджетных рисков прежде всего социальных обязательств государства;
внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Республики Башкортостан, принятия долговых обязательств, их рефинансирования, формализация процедур предоставления государственных гарантий Республики Башкортостан;
совершенствование управления государственной собственностью Республики Башкортостан;
совершенствование и формализация процедур оказания инвестиционной и финансовой помощи.
В то же время реализация отдельных мер реформирования до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления финансовыми ресурсами бюджета, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями. Остались нереализованными такие важные направления программ реформирования государственных финансов Республики Башкортостан, как паспортизация бюджетной сети, утверждение программ ее реструктуризации, внедрение формализованных процедур определения потребности в государственных услугах для целей бюджетного планирования.
В связи с неполной реализацией заявленных планов и отсутствием нормативного правового регулирования на федеральном уровне отдельных направлений совершенствования бюджетных правоотношений достаточно сдержанно происходит переход к новым принципам бюджетного планирования и результативного управления.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем.
Отсутствуют действенные методики оценки результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов, а также оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения структура и динамика расходов; методологически не взаимоувязано планирование программных и "непрограммных", капитальных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.
Во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.
Составление субъектами бюджетного планирования ведомственных докладов о результатах и основных направлениях деятельности практикуется в Республике Башкортостан с 2006 года. Несмотря на это, многие субъекты бюджетного планирования до настоящего времени сталкиваются с серьезными затруднениями при определении стратегических целей, тактических задач и конкретных непосредственных и конечных результатов своей деятельности.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на республиканском уровне осуществляется в основном в форме республиканских целевых программ. Однако не выстроена четкая система целевых программ, которая должна быть сформирована исходя из стратегических целей, среднесрочных задач и индикаторов их достижения, определенных Стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2020 года и иными стратегическими документами, утвержденными Президентом Республики Башкортостан и Правительством Республики Башкортостан. В то же время республиканские целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Большинство действующих республиканских целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные целевые программы.
Продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные произошел только в отдельных отраслях, необходимо продолжить эту работу и важно, чтобы этот опыт не стал формальным. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.
Требует расширения практика применения информационно-коммуникационных технологий на стадиях организации и предоставления государственных (муниципальных) услуг, осуществления функций органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными бюджетными и автономными учреждениями и другими юридическими лицами при исполнении соответствующих государственных (муниципальных) полномочий. Необходимо автоматизировать процессы, требующие значительной технической работы и, соответственно, значительных трудовых затрат.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Республики Башкортостан в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов повышает актуальность разработки и реализации системы мер по усилению ориентации бюджетных расходов на результат, повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами Республики Башкортостан.
2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием достижения цели Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов всех уровней Республики Башкортостан.
Для достижения цели Программы необходимо решить следующие задачи:
четко определить сферы и механизмы обеспечения ответственности органов государственной власти и местного самоуправления;
обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования, определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов;
оптимизировать объемы и порядок выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
повысить качество финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ;
усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Для выполнения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
2) переход к программному бюджету;
3) переход к трехлетнему бюджету;
4) развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
5) реформирование государственного (муниципального) финансового контроля;
6) совершенствование механизмов государственных (муниципальных) закупок;
7) повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);
