Комментарий
к Закону Российской Федерации от 27 ноября 1992 года N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (постатейный)
(с изменениями и дополнениями от: 31 декабря 1997 года, 20 ноября 1999 года, 21 марта, 25 апреля 2002 года, 8, 10 декабря 2003 года, 21 июня, 20 июля 2004 года, 7 марта, 18, 21 июля 2005 года, 17 мая, 8, 29 ноября 2007 года, 30 октября 2009 года, 22 апреля, 27 июля, 29 ноября 2010 года, 18 июля, 30 ноября 2011 года, 25 декабря 2012 года, 28 июня, 23 июля, 28 декабря 2013 года, 4 июня 2014 года)
Комментарий к главе I. Общие положения
Комментарий к статье 1. Отношения, регулируемые настоящим Законом
1. Настоящая статья определяет отношения, регулируемые комментируемым Законом, разграничивая их на основные (базовые) и опосредованные (дополнительные), а также сферу отношений, возникающих в связи со страхованием, не попадающих под действие норм рассматриваемого Закона.
В п.1 комментируемой статьи обозначены основные (базовые) отношения в сфере страхования:
- отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием;
- отношения по осуществлению надзора за деятельностью субъектов страхового дела;
- иные отношения, связанные с организацией страхового дела.
В качестве опосредованных (дополнительных) отношений выступают отношения по обязательному страхованию в части установления комментируемым Законом правовых основ регулирования этих отношений (см. подробнее комментарий к п.3 настоящей статьи, а также к п.2 ст.3 Закона).
Под сферу действия комментируемого Закона не попадают отношения (см. подробнее комментарий к п.5 настоящей статьи):
- по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках, регулируемые Федеральным законом от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации";
- по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и (или) политических рисков, осуществляемому в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития".
2. Если положения п.1 настоящей статьи определяют сферу применения комментируемого Закона, то положения п.2 устанавливают перечень нормативных правовых актов (далее - НПА), которыми эта сфера регулируется.
В настоящее время к законодательству (в широком смысле), регламентирующему отношения в области страхования (страховое законодательство), следует отнести три основных группы НПА:
1) комментируемый Закон и другие федеральные законы, регулирующие как в целом, так и в части, условия отдельных видов страхования, например:
- Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), определяющий отношения по заключению и исполнению договоров страхования, перестрахования и т.д., а также устанавливающий основные положения о договорах, обязательствах, возмещении ущерба и т.д.;
- Федеральный закон от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и др. (см. подробнее комментарий к ст.32.9 Закона);
2) нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (далее - Банка России) (см., например, Указание Банка России от 27 ноября 2013 года N 3127-У "Об опубликовании в "Вестнике Банка России" информации по вопросам контроля и надзора в сфере страховой деятельности (страхового дела)" и др.). Согласно п.3 ст.3 комментируемого Закона в своих нормативных актах Банк России вправе, в том числе, определять минимальные (стандартные) требования к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования.
Поскольку функции по регулированию, контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) были переданы Банку России сравнительно недавно (с 1 сентября 2013 года), следует учитывать, что согласно ч.1 Федерального закона от 23 июля 2013 года N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" до вступления в силу нормативных актов Банка России, принятие которых отнесено к компетенции Банка России, применяются нормативные правовые акты Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Такую группу актов в своем большинстве составляют акты, принятые Федеральной службой по финансовым рынкам в рамках осуществления функций органа страхового надзора, закрепленных постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2011 года N 326 "О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков" (утратило силу с 1 сентября 2013 года).
Указом Президента РФ от 25 июля 2013 года N 645 Федеральная служба по финансовым рынкам была упразднена, а ее функции переданы Банку России, имеющему особый правовой статус, - свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Основным актом, определяющим статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России является Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
3) нормативные правовые акты Российской Федерации, принимаемые в случаях, предусмотренных федеральными законами и в соответствии с ними. К данной группе актов относятся подзаконные акты, не входящие в состав второй группы актов (т.е. актов Банка России). Это могут быть акты Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и др. Особым условием здесь выступает тот факт, что такие акты принимаются только в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Например, ч.8 ст.44 Федерального закона от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" предусмотрено, что условия договора обязательного страхования <…>, порядок реализации определенных данным законом и другими федеральными законами прав и обязанностей сторон по договору обязательного страхования устанавливаются типовыми правилами обязательного страхования. Данные законодательные положения получили свою реализацию посредством принятия Правительством РФ постановления от 13 сентября 2010 года N 714 "Об утверждении Типовых правил обязательного страхования жизни и здоровья пациента, участвующего в клинических исследованиях лекарственного препарата".
Согласно ч.1 ст.7 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - ФЗ об ОМС) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти <…> издает нормативные правовые акты и методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий; утверждает правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; определяет порядок ведения персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования и др. В ч.2 ст.7 данного закона обозначены соответствующие полномочия Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Таким образом, создается система НПА, которые можно разделить на две ступени:
1) общие положения о страховании. К ней относятся ГК РФ, комментируемый Закон;
2) специальные положения о страховании. К ней относятся законы, регулирующие на федеральном уровне отдельные виды страхования, прежде всего обязательного, и подзаконные акты, положения которых в той или иной степени призваны регулировать специальные вопросы страхования.
3. Из п.3 настоящей статьи следует, что комментируемый Закон и другие федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты и нормативные акты Банка России, обозначенные в п.1 и 2 комментируемой статьи, являются составными частями страхового законодательства.
Таким образом, комментируемый пункт устанавливает круг НПА, которые могут входить в состав страхового законодательства (правовую основу). Это нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. Нормативные правовые акты, изданные в субъектах РФ (региональные), не могут включаться в правовую базу, регулирующую вопросы страхования. Связано это с тем, что страхование как правовой институт входит в систему гражданского права, а согласно п."о" ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации. Между тем, следует внимательно подходить при определении круга НПА, которые регулируют непосредственно тот или иной вопрос страхования на практике. Так, отношения по обязательному медицинскому страхованию регулируются федеральным законодательством, в т.ч. и комментируемым Законом, но при этом в правовую основу обязательного медицинского страхования включаются и НПА субъектов РФ, так как вопросы обязательного медицинского страхования как особого вида социальной защиты населения и охраны здоровья относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ (хотя при этом основы такого страхования всегда устанавливаются только федеральным законодательством).
Также необходимо помнить о том, что не каждый НПА может входить в состав страхового законодательства, а только тот, который отвечает требованиям нормативности, т.е. принят в особом порядке уполномоченным органом с обязательным опубликованием такого НПА. Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (см. приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 года N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации").
На практике встречаются случаи ошибочного применения в качестве НПА официальных разъяснений государственных органов в форме писем, разъяснений и т.д., хотя, такие письма носят лишь характер документов официального толкования норм права, инструкций и обобщений, сложившейся практики правоприменения и (или) судебной практики и призваны разрешить спорные, "размытые", вопросы и пробелы в страховом законодательстве. Однако положения, содержащиеся в таких документах, не обязательны к исполнению правоприменителем, в отличие от НПА, и выполняют вспомогательную "техническую" функцию.
Особый статус в системе отношений в области страхования занимают Правила страхования, принимаемые и утверждаемые страховщиками или объединениями страховщиков. Такие Правила содержат положения о субъектах страхования, об объектах страхования, о страховых случаях, о страховых рисках, о порядке определения страховой суммы, страхового тарифа, страховой премии (страховых взносов) и др. условия. Согласно п.2 ст.943 ГК РФ условия, содержащиеся в правилах страхования и не включенные в текст договора страхования (страхового полиса), обязательны для страхователя (выгодоприобретателя), если в договоре (страховом полисе) прямо указывается на применение таких правил и сами правила изложены в одном документе с договором (страховым полисом) или на его оборотной стороне либо приложены к нему. В соответствии с п.4 ст.943 ГК РФ страхователь (выгодоприобретатель) вправе ссылаться в защиту своих интересов на правила страхования соответствующего вида, на которые имеется ссылка в договоре страхования (страховом полисе), даже если эти правила в силу ст.943 ГК РФ для него необязательны.
Формально указанные Правила страхования не относятся к числу нормативных правовых актов, но в силу их значимости и особого характера, установленного комментируемым Законом и ГК РФ, полагаем, могут быть причислены к страховому законодательству в качестве самостоятельной (четвертой) группы актов, регулирующих страховые отношения.
4. В соответствии со ст.927 ГК РФ, п.2 ст.3 комментируемого Закона выделяют два вида страхования - добровольное и обязательное. Отличие обязательного страхования от добровольного заключается в том, что обязанность страхования у субъектов правоотношений возникает не по доброй воле, а в силу императивного предписания закона, в результате чего участники страхования лишены возможности оговаривать существенные условия страхования. Это обуславливает специфичность таких отношений. Учитывая это, законодатель в п.4 комментируемой статьи вводит правило: комментируемый Закон должен применяться к регулированию правоотношений в сфере обязательного страхования ограниченно, так как не может учесть все особенности такого вида страхования. Потому комментируемый Закон лишь устанавливает правовые основы обязательного страхования, например, в части определения основ и порядка лицензирования, размера уставного капитала страховщика, определения основного круга участников страховых правоотношений, основ страховой деятельности и т.д. То есть, комментируемый Закон устанавливает общие положения, а специальные положения содержатся в особых "узких" законах, которые регулируют каждый отдельный вид обязательного страхования.
Например, Федеральный закон от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" устанавливает принципы такого страхования, цели и задачи, особенности правового статуса участников обязательного социального страхования и т.д.
Таким образом, комментируемый Закон выступает к обязательному страхованию как общее к частному (см. подробнее об обязательном страховании комментарий к п.2 и 4 ст.3 Закона).
5. Пункт 5 настоящей статьи устанавливает специальный порядок обязательного страхования вкладов физических лиц в банках, экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков, причем указанный порядок лишь предполагается, поскольку указанные виды страхования регламентируются специальными нормативными актами и исключены из сферы действия настоящего закона. Таким образом, положения комментируемого Закона на подобные вида страхования не распространяются.
Однако, указывая на специальное правовое регулирование, рассматриваемая норма права определяет и специальный нормативный акт, устанавливающий порядок осуществления страхования вкладов, экспортных кредитов и инвестиций, - Федеральный закон от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития". Согласно ст.1 данного закона применение его положений направлено на установление правового положения, принципов организации, целей создания и деятельности, порядка реорганизации и ликвидации банка развития - государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", т.е. определение специального порядка страхования не является специальным предметом данного нормативного акта. Статья 3 этого закона относит к числу основных функций Внешэкономбанка организацию страхования экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и (или) политических рисков. В целях организации страхования экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и (или) политических рисков Внешэкономбанк создает открытое акционерное общество. Права акционера указанного общества реализуются Внешэкономбанком на основании решений наблюдательного совета Внешэкономбанка. Указанное общество осуществляет страхование экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и (или) политических рисков российских экспортеров товаров (работ, услуг), российских инвесторов, осуществляющих инвестиции за пределами территории Российской Федерации, их иностранных контрагентов по соответствующим сделкам, а также российских и иностранных кредитных организаций, осуществляющих кредитование соответствующих сделок. Правила осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков утверждены постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2011 года N 964.
Порядок страхования вкладов граждан в банках осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", который устанавливает правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, компетенцию, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентство по страхованию вкладов, далее также - Агентство), порядок выплаты возмещения по вкладам, регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством, Центральным банком Российской Федерации и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках.
Указанный вид страхования распространяется на следующие страховые случаи:
- отзыв (аннулирование) у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 года N 395-I "О банках и банковской деятельности";
- введение Банком России в соответствии с законодательством Российской Федерации моратория на удовлетворение требований кредиторов банка.
Не подлежат страхованию денежные средства:
- размещенные на банковских счетах (во вкладах) адвокатов, нотариусов и иных лиц, если такие счета (вклады) открыты для осуществления предусмотренной федеральным законом профессиональной деятельности;
- размещенные физическими лицами в банковские вклады на предъявителя, в том числе удостоверенные сберегательным сертификатом и (или) сберегательной книжкой на предъявителя;
- переданные физическими лицами банкам в доверительное управление;
- размещенные во вклады в находящихся за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской Федерации;
- являющиеся электронными денежными средствами.
Во всех остальных случаях вклады физических лиц в банках подлежат обязательному страхованию, причем заключения договора страхования в таких случаях закон не требует.
Формирование специального порядка страхования вкладов в банках, экспортных кредитов и инвестиций связано со спецификой рисков, в отношении которых производится такое страхование, а также особенностями деятельности субъектов, осуществляющих оказание услуг, например, банков, осуществляющих хранение денежных средств и т.п. В этой связи государство предусматривает специальные требования и гарантии на случай возникновения указанных страховых случаев.
6. Пункт 6 комментируемой статьи введен в результате реформы системы обязательного медицинского страхования, в связи с принятием ФЗ об ОМС. Применительно к правоотношениям в области обязательного медицинского страхования комментируемый Закон выступает в качестве нормативного акта общего характера, который подлежит применению только в случае отсутствия предписаний специального законодательного акта - ФЗ об ОМС. Указанный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.
Комментируемый Закон входит в правовую основу обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) и призван регулировать общие вопросы правоотношений, возникающие в системе ОМС. В частности, законодатель указывает на то, что действие комментируемого Закона распространяется на медицинские страховые организации. Стоит помнить о том, что система страхования по ОМС отличается от "классической": страховые медицинские организации (далее - СМО) не выступают в качестве самостоятельного страховщика, а лишь выполняют часть полномочий страховщика, которые им делегируются ФЗ об ОМС, а также договорами в системе ОМС. Страховщиком же в системе ОМС согласно ст.12 ФЗ об ОМС является Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Требования к СМО устанавливаются как комментируемым Законом (см. в частности, положения о размере уставного капитала, требования по осуществлению страховой деятельности и т.д.), так и ст.14 ФЗ об ОМС, которая устанавливает требования к видам осуществляемой СМО деятельности, составу учредителей, порядку осуществления деятельности в системе ОМС. Помимо этого, изъятия из сферы правового регулирования комментируемого Закона по отношению к СМО могут устанавливаться и иными НПА, в случае указания на это в комментируемом Законе или ФЗ об ОМС. В частности, положения комментируемого Закона о лицензировании страховых организацией не распространяются в полной мере на СМО, а порядок такого лицензирования устанавливается постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 года N 1227 "Об особенностях лицензирования деятельности страховых медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Попробуйте «Техэксперт: Базовые нормативные документы» бесплатно