ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 25 февраля 2005 года N 253-РП


Об уточнении запроса в Конституционный Суд
Российской Федерации

В целях определения соответствия Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" Правительством Москвы было принято распоряжение от 02.10.2002 N 1468-РП "Об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации", во исполнение которого в Конституционный Суд Российской Федерации в установленном порядке было внесено соответствующее обращение.

Запрос Правительства Москвы был принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, по итогам которого вынесено решение о назначении дела к слушанию.

С учетом вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также дополнительными обстоятельствами, обнаружившимися в ходе подготовки к слушанию дела в Конституционном Суде:

1. Текст запроса о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения", утвержденный распоряжением Правительства Москвы от 02.10.2002 N 1468-РП, изложить в редакции, согласно приложению к настоящему распоряжению.

2. Первому заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляку Ю.В. в срок до 01.03.2005 обратиться в установленном порядке в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой в процессе подготовки и в ходе слушания соответствующего дела в Конституционном Суде вместо ранее направленного текста запроса рассматривать уточненный текст запроса (п.1).

3. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляка Ю.В.

     

ЗАПРОС
О соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения"

Согласно пункту 3 раздела 1 приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1) находящиеся в государственной собственности объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, отнесены исключительно к объектам федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий.

Пунктами 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (далее - Указ Президента РФ от 20.02.95 N 176) утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" (приложение N 1) с дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 04.12.74 N 624 и от 07.09.76 N 495, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 17.12.76 N 2026-р и от 15.08.80 N 1297-р, постановлениям Совета Министров РСФСР от 21.05.82 N 303, от 26.09.83 N 443 и от 11.07.84 N 306, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 09.01.90 N 27-р и от 25.01.90 N 80-р, постановлению Правительства Российской Федерации от 20.02.92 N 116, распоряжениям Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 05.07.93 N 1190-р и от 23.07.93 N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст.134; 1982, N 13, ст.84; 1984, N 13, ст.108; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 28, ст.2662; N 30, ст.2827).

Основанием для настоящего запроса является обнаружившаяся неопределенность в вопросе соответствия пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.95 N 176:

- части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации, согласно которой "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления";

- части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, согласно которой "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";

- части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности";

- части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий";

- части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации";

- части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации";

- части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора";

- части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой "все равны перед законом и судом";

- частям 2, 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, согласно которым "каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами", "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения";

- части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации, согласно которой "каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры";

- части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод";

- части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина";

- подпунктам "г" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым "разграничение государственной собственности" и "охрана памятников истории и культуры" находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации";

- части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, согласно которой "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам";

- части 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, согласно которой "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации".

1. О наличии и содержании неопределенности соответствия Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.95 N 176

1.1. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 было принято как подзаконный нормативный правовой акт во исполнение требований законов РСФСР от 24.12.90 N 443-1 "О собственности в РСФСР" и от 03.07.91 N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" с целью ускорения процессов приватизации.

Правовой анализ норм постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 в отрыве от соответствующих положений Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 "О собственности в РСФСР" (далее - Закон РСФСР от 24.12.90 N 443-1) без учета установленных данным законом принципов разграничения государственного имущества и признаков, положенных в основу классификации объектов собственности, а также видов имущества, которые непосредственно находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в силу данного закона, представляется недопустимым.

При осуществлении указанного анализа необходимо также принимать во внимание действовавшее законодательство СССР и РСФСР об охране и использовании памятников истории и культуры, нормативные акты о национальном культурном и природном наследии народов РСФСР 1990-1992 годов, а также вступившие в силу в 1992 году Основы законодательства Российской Федерации о культуре.

1.2. Законом РСФСР от 31.10.90 N 293-1 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" все культурные ценности были объявлены "национальным богатством народов РСФСР", а "расположенные на территории РСФСР объекты государственной собственности, включая имущество государственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчинения, их основные производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов" было отнесено к собственности РСФСР.

Таким образом, данным нормативным актом все находящиеся в государственной собственности недвижимые памятники истории и культуры были объявлены собственностью РСФСР.

1.3. Законом РСФСР от 24.12.90 N 443-1 были установлены принципы отнесения государственной собственности в РСФСР к федеральной собственности, к государственной собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, и к муниципальной собственности, а также определен основной имущественный состав каждой из указанных форм собственности.

Пунктом 1 статьи 21 Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 императивно определено, что в государственной собственности РСФСР находятся "культурные и исторические ценности общегосударственного значения". Пунктом 2 данной статьи императивно определено, что в государственной собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей (далее - субъекты Федерации) находятся "культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию".

Содержание понятий "культурные и исторические ценности общегосударственного значения" и "культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию", а также конкретный состав (перечень) имущества, относящегося к указанным ценностям, данным законом или иными нормативными правовыми актами установлены не были.

В целях устранения неопределенности содержания понятий "культурные ценности общегосударственного значения" и "культурные ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию", упомянутых в статье 21 Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1, а также определения имущественного состава данных ценностей, подлежащих отнесению к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации, должны быть приняты во внимание положения действовавших в то время нормативных актов, регулировавших вопросы культурных ценностей.

Необходимо отметить, что в Законе СССР от 29.10.76 N 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры", постановлении Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" и Законе РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - законодательство СССР и РСФСР об охране и использовании памятников) было установлено, что к объектам, представляющим историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, относятся недвижимые памятники истории и культуры (истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства), документальные памятники, а также могут относиться и другие объекты, обладающие указанной ценностью. Таким образом, понятие "культурные ценности" распространялось на неопределенный весьма широкий круг объектов имущественных прав, который включал в себя как недвижимое имущество (здания, сооружения, помещения, земельные участки, многолетние насаждения, водные объекты, произведения монументального и садово-паркового искусства, иные объекты недвижимости), так и движимые предметы материального и духовного творчества.

Законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании памятников было определено, что "памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими события в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность" (например, статья 1 Закона РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры").

В соответствии с законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании памятников только недвижимые памятники истории и культуры подразделялись на категории, которые определялись исключительно с точки зрения степени историко-культурной ценности памятников (далее - категории историко-культурного значения).

Так например, согласно статье 17 Закона РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15.12.78) недвижимые памятники в целях организации их учета и охраны подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников общесоюзного, республиканского или местного значения осуществлялось уполномоченными органами власти СССР, РСФСР и местными органами при принятии объектов недвижимости на государственный учет в качестве памятников истории и культуры.

На основании пункта 14 постановления Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865 "недвижимые памятники истории и культуры подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью. Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к одной из указанных категорий производится при принятии памятников на государственный учет".

К моменту вступления в силу Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 существовали сформированные в установленном законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании памятников порядке государственные списки недвижимых памятников истории и культуры, в которых были указаны наименование, местонахождение, категория историко-культурного значения, вид и иные обязательные характеристики каждого памятника истории и культуры.

Согласно статьям 7, 8 и 10 Закона РСФСР от 15.12.78 государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры, обеспечение охраны и использования памятников истории и культуры, государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществлялись Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей, автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в отношении всех памятников истории и культуры, находящихся на подведомственной им территории, вне зависимости от категории историко-культурного значения данных памятников.

Законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании памятников не были установлены какие-либо различия в порядке владения, пользования и распоряжения недвижимыми памятниками истории и культуры в зависимости от их категории историко-культурного значения.

Недвижимые памятники истории и культуры вне зависимости от их категории историко-культурного значения могли находиться в собственности государства, а также колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, общественных организаций и в личной собственности граждан (статья 4 Закона РСФСР от 15.12.78).

Так например, пунктом 58 постановления Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865 был установлен единый порядок владения, пользования и распоряжения недвижимыми памятниками истории и культуры, находящимися в государственной собственности, который не зависел от их категории историко-культурного значения. Согласно этому порядку "недвижимые памятники истории и культуры (здания и сооружения), которые находятся в собственности государства и могут быть использованы в хозяйственных и иных практических целях (за исключением использования в качестве жилых помещений), передаются в установленном порядке на баланс местных государственных органов охраны памятников для предоставления в пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам".

Таким образом, в законодательстве СССР и РСФСР об охране и использовании памятников категория историко-культурного значения недвижимого памятника истории и культуры (общесоюзная, республиканская, местная) не являлась основанием для его отнесения к какой-либо одной форме собственности.

Исходя из общей теории права и соответствующих международных норм при регулировании вопросов собственности "общегосударственное значение" объекта обязательно предполагает финансирование содержания такого объекта из общегосударственного бюджета, установление уполномоченными органами общегосударственного уровня индивидуального режима содержания и использования этого объекта в целях обеспечения общегосударственных интересов, регулярное проведение адресных общегосударственных мероприятий в отношении данного объекта и иные формы общегосударственной поддержки.

В соответствии с пунктом 15 Декларации от 12.06.90 N 22-1 "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" законодательство РСФСР имело статус республиканского, поскольку предусматривалось заключение союзного договора на общегосударственном уровне (уровне Союза ССР).