ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 2 октября 2002 года N 1468-РП


Об обращении с запросом в Конституционный Суд
Российской Федерации

(с изменениями на 25 февраля 2005 года)

В связи с обнаружившейся неопределенностью о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в части утверждения и отнесения к перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской Федерации:

1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в части утверждения и отнесения к Перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской Федерации (приложение).

2. Поручить первому заместителю Мэра в Правительстве Москвы Толкачеву О.М. в течение одного месяца внести предложение о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса в Конституционном Cуде Российской Федерации, подготовить необходимые материалы, направить запрос в Конституционный Cуд Российской Федерации.

3. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на первого заместителя Мэра в Правительстве Москвы Толкачева О.М.

ЗАПРОС
о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I
 приложения 1  к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации
от 27.12.91 N 3020-1  "О разграничении государственной собственности в
 Российской Федерации  на федеральную собственность, государственную
 собственность республик в составе  Российской Федерации, краев, областей,
 автономной области,  автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга
и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации
от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического
 и культурного  наследия федерального (общероссийского) значения"

Согласно пункту 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1) находящиеся в государственной собственности объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, отнесены исключительно к объектам федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий.

Пунктами 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (далее - Указ Президента РФ от 20.02.95 N 176) утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР " (приложение N I) с дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 04.12.74 N 624 и от 07.09.76 N 495, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 17.12.76 N 2026-р и от 15.08.80 N 1297-р, постановлениям Совета Министров РСФСР от 21.05.82 N 303, от 26.09.83 N 443 и от 11.07.84 N 306, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 09.01.90 N 27-р и от 25.01.90 N 80-р, постановлению Правительства Российской Федерации от 20.02.92 N 116, распоряжениям Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 05.07.93 N 1190-р и от 23.07.93 N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст.134; 1982, N 13, ст.84; 1984, N 13, ст.108; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 28, ст.2662; N 30, ст.2827).

Основанием для настоящего запроса является обнаружившаяся неопределенность в вопросе соответствия пункта 3 раздела I Приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.95 N 176:

1) части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности";

2) части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий";

3) части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации";

4) части 1 статьи 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой "право частной собственности охраняется законом";

5) части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина";

6) подпунктам "г" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой "разграничение государственной собственности и охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации";

7) части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации";

8) части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, согласно которой "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации";

9) подпункту "в" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которой "к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии";

10) части 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, согласно которой "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации".

1. О неопределенности соответствия Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I Приложения 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.95 N 176

1.1. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 было принято как подзаконный нормативный правовой акт во исполнение требований законов РСФСР от 24.12.90 N 443-1 "О собственности в РСФСР" и от 03.07.91 N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР".

Правовой анализ норм Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 в отрыве от соответствующих положений Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 "О собственности в РСФСР" (далее - Закон РСФСР от 24.12.90 N 443-1) без учета установленных данным законом принципов разграничения государственного имущества и признаков, положенных в основу классификации объектов собственности, а также видов имущества, которые непосредственно находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности в силу данного закона, представляется недопустимым.

При осуществлении указанного анализа необходимо также принимать во внимание действовавшее законодательство СССР и РСФСР об охране и использовании памятников истории и культуры, нормативные акты о национальном культурном и природном наследии народов РСФСР 1990-1992 годов, а также вступившие в силу в 1992 году Основы законодательства Российской Федерации о культуре.

1.2. Законом РСФСР от 31.10.90 N 293-1 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" все культурные ценности были объявлены "национальным богатством народов РСФСР", а "расположенные на территории РСФСР объекты государственной собственности, включая имущество государственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчинения, их основные производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов" было отнесено к собственности РСФСР.

Таким образом, данным нормативным актом все находящиеся в государственной собственности недвижимые памятники истории и культуры были объявлены собственностью РСФСР.

1.3. Законом РСФСР от 24.12.90 N 443-1 были установлены принципы отнесения государственной собственности в РСФСР к федеральной собственности, к государственной собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, и к муниципальной собственности, а также определен основной имущественный состав каждой из указанных форм собственности.

Пунктом 1 статьи 21 Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 императивно определено, что в государственной собственности РСФСР находятся "культурные и исторические ценности общегосударственного значения". Пунктом 2 данной статьи императивно определено, что в государственной собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей (далее - субъекты Федерации) находятся "культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию".

Содержание понятий "культурные и исторические ценности общегосударственного значения" и "культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию", а также конкретный состав (перечень) имущества, относящегося к указанным объектам, данным законом или иными нормативными правовыми актами установлены не были.

В целях устранения неопределенности содержания понятий "культурные ценности общегосударственного значения" и "культурные ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию", упомянутых в статье 21 Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1, а также определения имущественного состава данных ценностей, подлежащих отнесению к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации, должны быть приняты во внимание положения действовавших в то время нормативных актов, регулировавших вопросы культурных ценностей.

Необходимо отметить, что в Законе СССР от 29.10.76 N 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры", постановлении Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" и Законе РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - законодательство СССР и РСФСР об охране и использовании памятников) было установлено, что к объектам, представляющим историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, относятся недвижимые памятники истории и культуры (истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства), документальные памятники, а также могут относиться и другие объекты, обладающие указанной ценностью.

Таким образом, понятие "культурные ценности" распространяется на неопределенный весьма широкий круг объектов имущественных прав, который включает в себя как недвижимое имущество (здания, сооружения, помещения, земельные участки, многолетние насаждения, водные объекты, произведения монументального и садово-паркового искусства, иные объекты недвижимости), так и движимые предметы материального и духовного творчества.

В соответствии с законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании памятников только недвижимые памятники истории и культуры подразделялись на категории.

Так например, согласно статье 17 Закона РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15.12.78) недвижимые памятники исключительно в целях организации их учета и охраны подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников общесоюзного, республиканского или местного значения осуществлялось уполномоченными органами власти СССР, РСФСР и местными органами.

В соответствии с пунктом 14 постановления Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865 "недвижимые памятники истории и культуры подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью. Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к одной из указанных категорий производится при принятии памятников на государственный учет".

Согласно статьям 7, 8 и 10 Закона РСФСР от 15.12.78 государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры, обеспечение охраны и использования памятников истории и культуры, государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществлялись Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей, автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в отношении всех памятников истории и культуры, находящихся на подведомственной им территории, вне зависимости от категории историко-культурного значения данных памятников.

Законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании памятников не были установлены какие-либо различия в порядке владения, пользования и распоряжения недвижимыми памятниками истории и культуры в зависимости от их категории историко-культурного значения.

Недвижимые памятники истории и культуры могли находиться в собственности государства, а также колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, общественных организаций и в личной собственности граждан (статья 4 Закона РСФСР от 15.12.78).

Так например, пунктом 58 постановления Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865 был установлен единый порядок владения, пользования и распоряжения недвижимыми памятниками истории и культуры, находящимися в государственной собственности, который не зависел от их категории историко-культурного значения. Согласно этому порядку "недвижимые памятники истории и культуры (здания и сооружения), которые находятся в собственности государства и могут быть использованы в хозяйственных и иных практических целях (за исключением использования в качестве жилых помещений), передаются в установленном порядке на баланс местных государственных органов охраны памятников для предоставления в пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам".

Таким образом, в законодательстве СССР и РСФСР об охране и использовании памятников категория историко-культурного значения недвижимого памятника истории и культуры (общесоюзная, республиканская, местная) не являлась основанием для его отнесения к какой-либо одной форме собственности.

Исходя из общей теории права и соответствующих международных норм при регулировании вопросов собственности "общегосударственное значение" объекта обязательно предполагает финансирование содержания такого объекта из общегосударственного бюджета, установление уполномоченными органами общегосударственного уровня особого режима содержания и использования этого объекта в целях обеспечения общегосударственных интересов, проведение обязательных общегосударственных мероприятий в отношении данного объекта и иные формы особой общегосударственной поддержки.

В соответствии с пунктом 15 Декларации от 12.06.90 N 22-1 "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" законодательство РСФСР имело статус республиканского, поскольку предусматривалось заключение союзного договора на общегосударственном уровне (уровне Союза ССР).

Исходя из этого, культурными ценностями общегосударственного значения на момент вступления в силу Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 несомненно являлись все расположенные на территории РСФСР недвижимые памятники истории и культуры общесоюзного значения, поскольку они фактически находились исключительно в ведении органов государственной власти СССР и финансировались из общегосударственного (союзного) бюджета.

Кроме того, к находящимся в федеральной собственности культурным ценностям в соответствии с вышеизложенными признаками "общегосударственного значения" можно отнести также расположенные на территории РСФСР объекты, включенные в Список всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО, и особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации, определенные впоследствии Указом Президента РСФСР от 18.12.91 N 294 "Об особо ценных объектах национального наследия России" и Указом Президента РФ от 30.11.92 N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации". Финансирование содержания и обеспечения сохранности этих культурных ценностей относится к компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и осуществляется преимущественно из федерального бюджета, в этих объектах, как правило, расположены органы власти и управления Российской Федерации, организации науки, образования и культуры федерального подчинения, что несомненно определяет принадлежность указанных объектов к федеральной собственности.

Недвижимые памятники истории и культуры республиканского и местного значения (здания, сооружения, помещения), относящиеся на момент вступления в силу Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 к государственной собственности, фактически вне зависимости от их категории историко-культурного значения находились в ведении организаций различной ведомственной подчиненности (Союза СССР, РСФСР, республик в составе РСФСР, краев, областей, городов Москвы и Ленинграда, местной) и, исходя из установленных данным законом принципов разграничения государственного имущества и признаков, положенных в основу классификации объектов собственности, не являлись исключительно федеральной собственностью.

Данное утверждение вытекает из пункта 2 статьи 21 Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1, в соответствии с которым к государственной собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей императивно отнесено имущество их органов власти и управления, без каких-либо исключений, связанных с отнесением указанного имущества к культурным ценностям. Аналогично, пунктом 1 статьи 23 Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 определено, что в муниципальной собственности находится имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов народных депутатов, без каких-либо исключений, связанных с отнесением указанного имущества к культурным ценностям.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, отождествлять культурные ценности общегосударственного значения с недвижимыми памятниками истории и культуры республиканской или местной категории историко-культурного значения неправомерно.