ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 октября 2005 года № 2682
О концепции областной целевой программы
«Профилактика алкоголизма, наркомании и
токсикомании в Пермской области на 2006-2010 годы»
Законодательное Собрание Пермской области ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Принять концепцию областной целевой программы «Профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании в Пермской области на 2006-2010 годы».
2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Законодательного Собрания
Н.А.Девяткин
Текст документа сверен по:
рассылка
Приложение
к постановлению Законодательного Собрания Пермской области
от 17 ноября 2005 года № 2682
КОНЦЕПЦИЯ
ОБЛАСТНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
«Профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании
в пермской области на 2006-2010 годы»
Концепция областной целевой программы «Профилактика алкоголизма, наркомании, токсикомании в Пермской области на 2006-2010 годы» представляет собой систему взглядов, основных направлений, принципов и приоритетов органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций, являющихся субъектами деятельности по профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании, в сфере реализации государственной антинаркотической политики на территории Пермской области. Концепция сформирована в соответствии с нормативно-правовой базой, включающей в себя:
Конституцию Российской Федерации;
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.93 № 5487-1;
Федеральный закон от 08.01.98 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
Закон Пермской области от 05.02.2003 № 620-120 «Об областных целевых программах»;
Концепция разработана рабочей группой, сформированной согласно распоряжению губернатора Пермской области от 11.07.2005 № 305-р, в рамках реализации постановления Законодательного Собрания Пермской области от 21.04.2005 № 2195 «О ходе исполнения Закона Пермской области «О профилактике алкоголизма, наркомании, токсикомании на территории Пермской области».
1. Описание проблемы, анализ причин сложившейся проблемной
ситуации, возможный сценарий развития проблемной ситуации
Проблема злоупотребления психоактивными веществами, среди которых: алкоголь и его суррогаты, наркотические и токсические вещества, остро стоит перед Пермской областью, входящей в десятку субъектов Российской Федерации, где регистрируются самые высокие уровни заболеваемости алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией.
По данным областного наркологического диспансера, в Пермской области на конец 2004 года число официально зарегистрированных лиц, страдающих наркологическими расстройствами, превысило 80 тыс. человек. Практически каждый 36-й житель области находится под диспансерным или профилактическим наблюдением в наркологических учреждениях или подразделениях лечебно-профилактических учреждений. Уровень общей наркологической заболеваемости, включающей алкоголизм, алкогольные психозы, наркоманию и токсикоманию, в 2004 году составил 288,0 случаев на 100 тыс. населения, более чем в 3 раза превысив аналогичный показатель 1992 года (90,0 на 100 тыс. населения).
В структуре заболеваемости наркологическими расстройствами превалирует синдром зависимости от алкоголя (алкоголизм, алкогольные психозы) - его доля превысила 90%. Показатель заболеваемости алкоголизмом и алкогольными психозами в 2004 году составил 259,76 на 100 тыс. населения, на 70% превысив федеральный уровень (152,71 на 100 тыс. населения). В Коми-Пермяцком автономном округе показатель заболеваемости алкоголизмом и алкогольными психозами составил 606,62 на 100 тыс. населения, что в 2,3 раза выше, чем в среднем по области и почти в 4 раза выше, чем в среднем по России. Неуклонно увеличивается доля женщин, взятых на учет с впервые установленным диагнозом «Синдром зависимости от алкоголя». Так, если в 1992 году доля женщин от числа всех взятых под наблюдение с данной патологией составляла 20,3%, то в 2004 году - 24,9%.
Серьезную озабоченность вызывает рост числа наркопотребителей. Если в период действия областной целевой комплексной Программы по усилению профилактики наркомании и незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ на 2001-2003 годы произошло снижение уровня заболеваемости наркоманией с 62,0 до 16,5 случаев на 100 тыс. населения, то в 2004 году этот показатель увеличился более чем на 50%, составив 25,0 на 100 тыс. населения. Официально на 01.06.2005 в наркологических учреждениях и подразделениях лечебно-профилактических учреждений области зарегистрировано более 12 тыс. потребителей наркотических и психотропных веществ, в том числе более 7 тыс. больных наркоманией. Число летальных случаев вследствие передозировки наркотиков в 2004 году увеличилось по сравнению с предыдущим годом втрое. Доля женщин от общего числа страдающих наркоманией в 2000 году составляла 17,6%, в 2004 году - уже 21,7%.
Особенно тревожит высокий уровень распространенности наркологических заболеваний среди подростков. В ее структуре преобладает, как и у взрослых, синдром зависимости от алкоголя, а также токсикомания. Показатель распространенности алкоголизма и алкогольных психозов в области составил 106,86 случаев на 100 тыс. подростков, превысив в 2,5 раза федеральный уровень и почти в 3 раза - уровень по Приволжскому федеральному округу, а в Коми-Пермяцком автономном округе он достиг 405,7 на 100 тыс. подростков. Распространенность синдрома зависимости от ненаркотических психоактивных веществ (токсикомании) в Пермской области в 2,2 раза выше, чем в среднем по России - 141,85 против 63,68 на 100 тыс. подростков. Вместе с тем низка выявляемость несовершеннолетних на этапе злоупотребления психоактивными веществами, когда еще возможно предотвратить формирование синдрома зависимости, применив комплекс мер медико-психологического, педагогического и социального характера. Удельный вес подростков, наблюдающихся в группах риска по поводу злоупотребления алкоголем, наркотическими средствами и ненаркотическими психоактивными веществами, от общего числа состоящих на учете существенно меньше, чем в среднем по России (78,3% против 91,1%).
Ежегодно регистрируется более тысячи преступлений, совершенных подростками в состоянии алкогольного опьянения. По данным ГУВД Пермской области, за I полугодие 2005 года на 5% возросло количество выявленных несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки; на 4,5% возросло количество несовершеннолетних, употребляющих психотропные либо одурманивающие вещества.
Как показывают социологические исследования, в Пермской области наблюдается катастрофический темп роста наркопотребления при снижении возраста первых проб. Если в 1996 году признались в том, что пробовали наркотики лишь 5,3% подростков и юношей в возрасте 14-18 лет, а в постоянном употреблении не признался никто, то сегодня (2004-2005г.г.) картина совершенно иная: 12,7% школьников пробовали наркотические вещества, 8-9,7% употребляют их время от времени, 1% прочно «сидят на игле». Группа риска по наркопотреблению, таким образом, значительно превышает 20% школьников.
Психоактивные вещества стали легкодоступными для молодежи. Около 60% опрошенных молодых людей, употребляющих психоактивные вещества, отмечают относительную несложность их приобретения. Психоактивные вещества приобретаются в школах, на дискотеках, в кафе, в хорошо известных местах на улицах, в парках, а также на квартирах распространителей и торговцев наркотическими средствами. Прогрессирующей алкоголизации детей и молодежи способствует, по сути, неконтролируемое положение с продажей спиртных напитков.
Эпидемия употребления психоактивных веществ в стране и области обусловлена не только совокупностью многих патогенных личностных, социальных, геополитических и других факторов, но и их сложным взаимодействием и взаимопроникновением. Такое понимание этого сложного биопсихосоциального явления диктует выбор определенных стратегий и предпочтительных подходов в поисках путей решения проблемы потребления психоактивных веществ с использованием потенциала заинтересованных институтов государства и общества.
Анализ хода исполнения Закона Пермской области от 10.03.2000 № 837-128 «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании на территории Пермской области» свидетельствует о недостаточном воздействии рассматриваемого областного Закона на сферу профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании, конечной целью которого является сокращение числа заболеваний алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией на территории Пермской области.
Основной причиной этого является отсутствие в областном Законе реального механизма достижения поставленной цели. Закон носит слишком рамочный характер, когда даже сама постановка вопроса об его исполнении либо неисполнении представляется не совсем корректной, поскольку основные положения Закона не содержат императивных норм, обязательных для исполнения. Кроме того, в Законе не заложен оптимальный механизм координации деятельности различных ведомств по противодействию распространения алкоголизма и наркомании на территории Пермской области.
Субъекты профилактики недостаточно четко представляют свою роль в антинаркотическом процессе, имеют смутное представление о роли, функциях и полномочиях других субъектов профилактики. Вследствие этого возникает проблема нескоординированности действий, отсутствия должного межведомственного взаимодействия.
Концептуальная недоработка основ профилактической деятельности усугубляется отсутствием механизма межведомственного бюджетирования деятельности по профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании.
В области нет органа, координирующего деятельность субъектов профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании.
Имеющаяся в области система анализа ситуации в сфере распространения алкоголизма, наркомании, токсикомании носит формальный характер. Нет органа или организации, в котором ведомственная статистика сводилась бы воедино и подвергалась бы тщательному анализу, проводился качественный мониторинг с определением факторов риска распространения психоактивных веществ. Не выполняется основное предназначение информационно-аналитической работы - разработка рекомендаций для сферы управления и принятие на основании анализа ситуации управленческих решений.
Отсутствует и научная база в исследовании факторов, способствующих распространению алкоголизма и наркомании на территории Пермской области, с целью разработки адекватных противодействующих мероприятий, неволюнтаристского выбора приоритетных направлений деятельности.
До сих пор не сложилась система подготовки и повышения квалификации специалистов, работающих в сфере профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании. Содержательная сторона проводимых курсов повышения квалификации, используемый в большинстве случаев информационно-лекционный формат обучения уже не соответствуют требованиям сегодняшнего дня. Интерактивные формы обучения (тренинги, деловые игры) используются достаточно редко. В особенности слабо поставлена работа по повышению квалификации специалистов, работающих в районах области.
В городах и районах области продолжает преобладать негативно-ориентированный подход к профилактике алкоголизма, наркомании, токсикомании среди учащихся, характеризующийся массовым информированием молодежи о вреде наркотиков, использованием стратегии запугивания, преобладанием массовых форм профилактики. Позитивно-ориентированные стратегии, направленные на формирование у молодежи жизненных навыков (преодоление стресса, принятие решений, отстаивание своей позиции и др.) используются крайне редко. Профилактической работой по специальным программам формирования здорового образа жизни охвачены только 10% образовательных учреждений.
Общественность слабо вовлечена в процесс профилактики алкоголизма, наркомании и токсикомании, мало используется потенциал семьи.
Не отработана система раннего выявления лиц, незаконно употребляющих психоактивные вещества, на уровне школы, семьи, мест досуга, и контроля над ними.
В Пермской области отсутствует развитая сеть детско-подростковых реабилитационных центров при невозможности большинства граждан оплачивать услуги коммерческой наркологии.
Возможный сценарий дальнейшего развития проблемной ситуации можно представить, исходя из нижеприведенной динамики статистических показателей, характеризующих численность больных наркологическими расстройствами и расстройствами поведения, связанными с употреблением психоактивных веществ в Пермской области, в сравнении со среднероссийскими показателями (см. рис 1-2).
Рис.1. Численность больных, состоящих на учете в ЛПУ, с диагнозом алкоголизм и алкогольный психоз в Пермской области и в среднем по Российской Федерации (на 100 тыс. населения)
Рис.2. Численность больных, состоящих на учете в ЛПУ, с диагнозом наркомания и токсикомания в Пермской области и в среднем по Российской Федерации (на 100 тыс. населения)
Учитывая латентный характер распространения алкоголизма, наркомании и токсикомании, эти показатели, в отличие от других ведомственных данных, наиболее достоверно отражают сложившуюся в Пермской области ситуацию, поскольку именно на этой крайней стадии развития наркологической зависимости исчезает латентность этих явлений.
Как следует из рисунков 1-2, характеризующих динамику распространения алкоголизма, наркомании и токсикомании в Пермской области и Российской Федерации, сценарий дальнейшего развития проблемой ситуации для Пермской области выглядит следующим образом.
Согласно нормам Всемирной организации здравоохранения ООН, если доля зависимых от психоактивных веществ в структуре населения страны составляет 7% и более, это является свидетельством развития в обществе необратимых процессов дегенерации населения и разложения социума. Исходя из численности населения, доля лиц, страдающих наркологическими расстройствами, в Пермской области на начало 2005 года составила 3%. Учитывая, с одной стороны, темпы и положительную динамику роста численности лиц, страдающих наркологическими расстройствами, а с другой, отрицательную динамику изменения численности населения, можно сделать следующий вывод.
В случае непринятия органами государственной власти Пермской области адекватных сложившейся ситуации профилактических мер, к 2015 году Пермская область, опередив Российскую Федерацию, вплотную приблизится к установленному ООН пределу деградации и распада социума.
2. Обоснование приоритетности, актуальности и стратегического характера проблемы
Стратегией социально-экономического развития Пермской области, утвержденной постановлением Законодательного Собрания Пермской области от 18.09.2003 № 990 одним из приоритетных направлений раздела 2.2.3 «Эффективная демографическая, семейная и молодежная политика, формирование здорового образа жизни» определены «разработка и реализация мер по профилактике пьянства и наркомании».
Актуальность рассматриваемой проблемы обусловливается значительными масштабами социально-экономического ущерба, наносимого Пермской области потребителями психоактивных веществ, который можно условно разделить на: потери системы образования, медицинский, социальный, экономический политический ущерб.
Потери системы образования выражаются в:
снижении внутришкольной дисциплины, успеваемости учащихся и студентов;
росте криминогенности среды в образовательных учреждениях;
искажении духовных ценностей у молодежи.
Итогом этого становятся: незавершенное среднее и высшее профессиональное образование (часто - незаконченное основное общее образование), нереализованные жизненные цели и устремления, непрофессионализм и, как следствие, неустроенность в жизни.
Медицинский ущерб включает в себя такие последствия употребления психоактивных веществ, как рост заболеваемости гепатитами В и С, ВИЧ-инфекцией, заболеваниями, передающимися половым путем, и другими; рост общей заболеваемости; увеличение числа самоубийств среди молодежи. Колоссальные средства тратятся на лечение, содержание в стационарах и оплату временной нетрудоспособности граждан по множеству различных соматических заболеваний и травм, связанных с употреблением психоактивных веществ. Привлекаются значительные материальные средства, необходимые для лечения и реабилитации.
Социальный ущерб, проявляющийся во всем негативном многообразии, сводится к следующему:
криминализация общества;
деформация общественных ценностей;
ухудшение демографических показателей (в том числе ранняя смертность и снижение рождаемости в ближайшем будущем).
Экономический ущерб проявляется в следующем:
увеличение потенциала теневой экономики и криминального мира;
затраты значительных бюджетных средств на обслуживание и лечение зависимых от психоактивных веществ.
Политический ущерб заключается в том, что злоупотребление психоактивными веществами превратилось в проблему общенационального масштаба и приобретает статус главной угрозы безопасности, как страны, так и Пермской области.
Стратегический характер рассматриваемой проблемы обуславливается масштабами угрозы успешному социально-экономическому развитию Пермской области в случае негативного развития ситуации.
3. Обоснование необходимости и преимуществ решения проблемы программно-целевым методом
