Для решения основных социально-экономических проблем и обеспечения создания и развития глобальных конкурентных преимуществ Астраханской области одним из приоритетных и неотъемлемых направлений развития области обозначено повышение качества государственного управления в регионе и муниципальных образованиях. Такое направление выбрано с учетом понимания недостаточно высокой эффективности механизмов расходования бюджетных средств, несовершенства межбюджетных отношений и наличия потенциала роста эффективности. Для реализации данного направления развития предполагается использовать согласованные действия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Астраханской области.
Участие в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) в 2006 году и реализация Программы реформирования при вовлечении органов местного самоуправления в процесс бюджетного планирования, а также участие представителей крупнейших налогоплательщиков в экспертизе бюджетных программ будет способствовать реализации реформы региональных финансов. Задачами такой реформы является внедрение методики БОР, механизмов управления результатами, создание системы стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформы в муниципальных образованиях.
Участие Астраханской области в Программе реформирования региональных финансов позволит области сконцентрировать усилия на решении обозначенных ключевых проблем, эффективно реализовать мероприятия на одном из приоритетных направлений развития Астраханской области.
Элементом стратегии развития Астраханской области является переход с 2010 года на новые приоритеты развития: ключевыми приоритетными объектами станут инфраструктура обеспечения жизнедеятельности (с преобладанием экономики услуг над экономикой товаров), а также параметры развития человеческого и социального капитала в регионе.
Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и количественными показателями способности совокупности людей, проживающих на территории Астраханской области, к созданию добавленной стоимости и показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала создания добавленной стоимости. В этой связи характеристики человеческого и социального капитала близки по природе к показателям уровня и качества жизни. Этот термин наиболее часто встречается при формулировании цели стратегического развития в большинстве субъектов Российской Федерации и на федеральном уровне. Использование термина "человеческий и социальный капитал" более адекватно отражает целевую направленность развития: характеризуется рост способности и потенциала создавать добавленную стоимость.
Применение в качестве ключевого показателя уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации показателя "человеческий и социальный капитал" позволяет рассматривать прямые характеристики способности этого капитала производить, а не косвенные характеристики субъективной статистики по потреблению. Например, способность производить характеризуется показателем уровня здоровья (заболеваемости) - если заболеваемость ниже, население более здоровое, оно способно производить больше. Аналогичная характеристика уровня потребления - количество койко-дней, количество потребленных медицинских услуг, не говорит ничего о способности производить, так как не содержит целевых показателей здоровья населения, а характеризует объем услуг, целевой результат предоставления которых не раскрывает.
3.2.1. B1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах
3.2.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В настоящее время система предоставления бюджетных услуг в Астраханской области находится в начальной стадии ее формирования.
Постановлением Правительства Астраханской области от 23.03.2006 N 69-П "О мерах по внедрению в практику программно-целевого планирования деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области" (приложение B1) утвержден порядок ведения реестра бюджетных услуг. Данным постановлением устанавливаются три пилотных министерства, на которые распространяется его действие: министерство образования и науки, министерство финансов и министерство экономического развития Астраханской области.
Указанным постановлением утверждаются:
- порядок ведения реестра бюджетных услуг Астраханской области;
- порядок определения количественно измеримых показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку целевых программ Астраханской области, и установления целевых значений этих показателей;
- порядок определения индикаторов эффективности бюджетных затрат на реализацию целевых программ Астраханской области;
- порядок подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
В соответствии с указанным постановлением бюджетная услуга - это условно постоянная деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области, осуществляемая в пределах их полномочий, финансируемая за счет областного бюджета и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, организаций в реализации их конституционных, законных, уставных прав.
Критериями выделения бюджетной услуги являются:
- наличие целевой группы (категория граждан и организаций, на удовлетворение потребностей которых направлена деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области);
- взаимодействие государства с гражданами или организациями, являющимися конечными потребителями услуги;
- нормативное правовое закрепление гарантии права на получение услуги (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы Астраханской области, Устав Астраханской области, др.);
- предоставление услуги в соответствии с компетенцией исполнительных органов государственной власти Астраханской области;
- финансирование услуги из областного бюджета;
- непосредственное влияние на изменение состояния целевой группы (конечный значимый социально-экономический эффект).
Однако реализация Постановления Правительства Астраханской области от 23.03.2006 N 69-П вызывает у министерств определенные трудности.
Анализ причин возникших трудностей выявил необходимость более четкого определения того, какая именно деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области должна быть сопоставлена бюджетным услугам.
Для формирования эффективной системы управления региональными финансами в Астраханской области необходимо уточнение системы приоритетных целей деятельности и показателей их достижения. Деятельность субъектов бюджетного планирования, направленная на решение ключевых проблем сохранения роста человеческого и социального капитала области, на достижение приоритетных целей развития отраслей жизнедеятельности населения (4-6 приоритетных целей на одного субъекта бюджетного планирования), может быть названа термином "бюджетная услуга". В этом случае отраслевым министерствам будет понятнее, в чем именно должна состоять задача по формированию системы (реестра) бюджетных услуг, а сам реестр не будет являться сложно управляемым.
Таким образом, в рамках реализации Программы первой задачей предлагается первичный выбор приоритетных направлений развития Астраханской области, в наибольшей степени влияющих на значение показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области, и уже на этапе подготовки заявки на участие в Программе определяется перечень из 4-6 пилотных социальных отраслей (министерств, ответственных за управление социальными отраслями), переход на бюджетирование по результатам в которых даст наибольший эффект в достижении роста выбранного целевого показателя, и производится выбор критических (наиболее важных) показателей, характеризующих человеческий и социальный капитал Астраханской области.
Наиболее перспективные для развития отрасли и соответствующие министерства будут включены в перечень пилотных отраслей для вовлечения в процессы осуществления и применения результатов Программы реформирования. На данном этапе определено, что система бюджетных услуг в обязательном порядке должна распространяться на отрасли здравоохранения, образования, социальной защиты населения и культуры.