Учитывая относительную новизну и прогрессивность направлений и составных частей Программы реформирования, первый этап ее реализации во многих случаях (если не указано иное) связан с проведением мероприятий по детальной диагностике существующей в Астраханской области практики управления региональными финансами с ориентацией на выявление наиболее эффективных способов достижения цели Программы. Аналитические и оценочные мероприятия в большинстве случаев соответствуют первым уровням показателей Программы.
Заполнение дополнительных таблиц на этапе разработки настоящей Программы также является одним из элементов первичной диагностики первого этапа Программы. Сформированные и представленные в составе документации заявки дополнительные таблицы будут корректироваться по мере проведения аналитических мероприятий первого этапа и разработки усовершенствованного состава показателей эффективности и методов их оценки. Обновленные и уточненные дополнительные таблицы будут представляться в составе отчетов об итогах реализации соответствующих этапов Программы.
В ходе реализации первого и второго этапов будет разрабатываться нормативно-правовая и законодательная база, обеспечивающая создание технологий эффективного применения результатов реформ с повышением прозрачности бюджетного процесса и обеспечением заданного уровня прогресса, выраженного в росте эффективности управления региональными финансами и улучшении значений контрольных показателей эффективности.
Действия по формированию правовой базы в зависимости от комплексности планируемого конкретного мероприятия будут осуществляться либо параллельно с проведением этапа диагностики, либо сразу по его завершении.
Обоснование выбора конкретных мероприятий, планируемых к реализации в рамках настоящей Программы, приведено ниже и для удобства анализа пользователями построено в логике соответствия разделам и показателям, приведенным в заявке на участие в Программе реформирования (таблица3.xls).
4.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами
4.1.1. А1. Преобразование бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций
4.1.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы
В настоящее время на территории Астраханской области негосударственными организациями оказывается незначительный объем бюджетных услуг в сфере образования и социальной защиты. Доля расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, в общем объеме расходов на соответствующие услуги (без учета субвенций на исполнение делегирующих полномочий) по итогам 2005 года составила 0,01%.
Возможность преобразования бюджетных учреждений (организаций) в негосударственный сектор в Астраханской области до настоящего времени системно не оценивалась. Тем не менее потенциал роста эффективности за счет диверсификации источников предоставления бюджетных услуг в негосударственный сектор и формирования конкурентной среды на рынке бюджетных услуг отдельных отраслей оценивается достаточно высоко.
4.1.1.2. План и этапы реформирования
Для обеспечения возможности повышения эффективности предоставления социальных бюджетных услуг на начальном этапе необходимо сформировать у руководителей областных отраслевых министерств четкое понимание принципа, что государство (область и муниципальные образования) не обязательно должно быть собственником организаций (учреждений) - поставщиков бюджетных услуг. В большинстве случаев важна не организационно-правовая форма и не форма собственности поставщика услуг, и не то, контролирует или нет государство процесс производства услуги. Важно то, обеспечивает или нет организация, предоставляющая услуги за счет бюджетных средств, установленные целевые результаты предоставления таких услуг, и насколько эффективны механизмы контроля результата, как обеспечивается ответственность поставщика за эти результаты. Т.е. с точки зрения эффективности управления бюджетными средствами области, наиболее целесообразно и экономично контролировать результат, а не процесс его достижения.
Конечно, не все сферы производства бюджетных услуг могут быть одновременно переведены в негосударственный сектор.
Для одних видов услуг (например, жилищно-коммунальные услуги, отдельные виды социального обслуживания населения) процесс преобразования в форму негосударственных организаций осуществить проще, так как вполне вероятно, что частный бизнес уже готов конкурировать за право предоставлять такие бюджетные услуги.
Перевод в негосударственный сектор других видов бюджетных услуг (например, здравоохранение) более трудоемок, конкурентная среда в таких сферах либо неоднородна по территории области, либо отсутствует. В этом случае конкурентную среду необходимо формировать поэтапно. Если конкурентная среда в определенной отрасли или на определенной территории не формируется, значит данная социальная отрасль либо систематически недостаточно финансируется по разным причинам, либо масштабы бюджетных потоков частному бизнесу не интересны.
Стоит отметить, что на практике в условиях ответственного отношения к использованию бюджетных средств не может существовать ситуации, при которой государственное учреждение за определенный объем бюджетных средств может предоставить бюджетные услуги заданного качества, а частное предприятие этого сделать не может. Решение вопроса состоит в корректной постановке целевых показателей деятельности и создании качественной системы стимулирования достижения цели. Альтруистический подход имеет право на существование, но в этом случае он компенсируется иными стимулами. В случае, если из бюджета учреждению недофинансируются средства на предоставление услуг определенного качества, учреждение и его работники вынуждены изыскивать факторы самостоятельного стимулирования: возникают элементы коррупции, потребителю навязываются дополнительные услуги или должное качество услуг за его счет и т.п. Корректно выстроенная система стимулов хоть и не гарантирует недопущение подобных нарушений, снижает частоту их возникновения и масштабы.
В отношении отдельных сфер перевод в негосударственный сектор затруднен или невозможен. Чаще всего это сферы, связанные с безопасностью или секретностью. Затруднен также перевод в негосударственный сектор бюджетных услуг государственного управления.
Вопрос перевода и его этапов зависит не только от того, насколько просто осуществить перевод в той или иной отрасли, но и от того, насколько частный бизнес заинтересован предоставлять за счет бюджетных средств тот или иной вид услуг. Так, например, частные организации заинтересованы в тех отраслях, где финансовые потоки значительны и стабильны (ЖКХ, дорожное строительство и ремонт), а сферы, которые в настоящее время финансируются в недостаточном объеме, в условиях ограниченности объемов бюджетных средств менее привлекательны для частного сектора.
Вместе с тем интерес к производству бюджетных услуг могут проявлять частные структуры, для которых эти услуги являются профильными, организации, которые ранее предоставляли эти услуги за счет негосударственных средств, которые могут в силу наличия своей инфраструктуры и профессиональной квалификации осуществлять предоставление услуг заданного качества и объема и за счет средств бюджета.
Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности производства услуг социальной направленности за счет диверсификации поставщиков бюджетных услуг в негосударственный сектор предполагается провести следующие мероприятия.
На первом этапе реализации Программы на основании изложенных выше подходов планируется провести оценку возможности и целесообразности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, а также определить и утвердить перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.
На втором этапе планируется разработать порядок и план преобразования учреждений, оказывающих услуги сфер, определенных на первом этапе, в форму негосударственных организаций. Планируется разработать примерный перечень бюджетных учреждений, предоставление услуг которыми целесообразно передавать в негосударственный сектор. Для обеспечения возможности осуществления перевода предполагается разработать положения о конкурсах и формы типовых контрактов на поставку бюджетных услуг.
С целью обеспечения прозрачности планируемого перевода предоставления услуг за счет бюджетных средств в негосударственный сектор, формирования информационного обеспечения поддержки конкурентной среды среди потенциальных поставщиков на втором этапе Программы планируется опубликовать планы по переводу, а также фактические результаты такого перевода в средствах массовой информации, в том числе в Интернете.
4.1.1.3. Ожидаемые результаты
За два года реализации Программы уровня 20-процентного финансирования негосударственных организаций в системе предоставления бюджетных услуг социальной направленности в Астраханской области достигнуть, скорее всего, не удастся. Основным ожидаемым результатом будет являться определение набора условий возможного перехода системы предоставления услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, в негосударственный сектор, что обеспечит возможность роста эффективности предоставления таких услуг и последующего роста стандартов качества их предоставления.
Планируемый уровень прогресса по показателю A1 | |||
Оценка текущего состояния | Планируемое состояние по результатам 1-го этапа | Планируемое состояние по результатам 2-го этапа | |
0 | 2 | 4 | |