ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 29 декабря 2007 года N 1974-р
[Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)")]
____________________________________________________________________
Фактически утратило силу в связи с истечением срока действия
____________________________________________________________________
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)".
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)" (далее Программа) - Росаэронавигацию;
государственными заказчиками Программы - Росаэронавигацию, Росгидромет.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 59829,3 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Росаэронавигации обеспечить разработку проекта Программы и Минэкономразвития России в установленном порядке представить его в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Зубков
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 29 декабря 2007 года
N 1974-р
КОНЦЕПЦИЯ
федеральной целевой программы "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)"
I. Введение
Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - Единая система) ориентирована на обеспечение национальных интересов Российской Федерации в сфере использования и контроля воздушного пространства и основывается на основных положениях Глобальной эксплуатационной концепции организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации и решениях государств - членов Международной организации гражданской авиации о переходе к организации воздушного движения с использованием перспективной техники и технологий, основанных на использовании перспективных систем связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения.
Работа по совершенствованию Единой системы направлена на преобразование ее в аэронавигационную систему России. Такое преобразование позволит создать единую систему организации использования воздушного пространства Российской Федерации и аэронавигационного обслуживания его пользователей, в том числе в зонах ее международной ответственности, в интересах эффективного использования этого пространства всеми пользователями, обеспечения национальной безопасности и развития экономики государства.
Аэронавигационная система основана на интегрированном взаимодействии человека, технологий, средств и служб при поддержке перспективных бортовых, наземных и спутниковых систем аэронавигации.
Разрабатываемая федеральная целевая программа "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)" (далее - Программа) должна представлять собой скоординированный в отношении задач, ресурсов и сроков осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области аэронавигационного обслуживания полетов воздушных судов всех видов авиации над территорией Российской Федерации.
Программа является одним из важнейших инструментов реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и включает задачи реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции Федеральной аэронавигационной службы.
Разработку Программы планируется осуществлять в соответствии со следующими документами:
законы Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации" и "О безопасности";
Воздушный кодекс Российской Федерации;
федеральные законы "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", "О государственном регулировании развития авиации", "Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", "О противодействии терроризму", "О техническом регулировании" и "О гидрометеорологической службе";
Концепция модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2000 года N 144;
Концепция гармонизации национальных систем организации воздушного движения государств - участников Содружества Независимых Государств, утвержденная Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 19 сентября 2003 г.;
Концепция создания и развития аэронавигационной системы России, одобренная Правительством Российской Федерации (протокол заседания Правительства Российской Федерации N 35 от 4 октября 2006 г.);
Глобальная эксплуатационная концепция организации воздушного движения, одобренная 11-й аэронавигационной конференцией Международной организации гражданской авиации 3 октября 2003 г.;
Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1084;
Федеральные авиационные правила поиска и спасания в государственной авиации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 года N 65.
При оценке эффективности Программы будут использоваться методики, аналогичные методикам, апробированным для решения подобных задач Европейской организацией по безопасности воздушной навигации.
II. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
В соответствии с Концепцией создания и развития аэронавигационной системы России и планом мероприятий по ее реализации, одобренными Правительством Российской Федерации 4 октября 2006 г., на основе Единой системы и взаимодействующей с ней единой системы авиационно-космического поиска и спасания России, а также системы метеорологического обеспечения аэронавигации планируется к 2009 году создание организационно-функциональной структуры аэронавигационной системы с едиными гражданско-военными органами и обеспечение потенциальных возможностей существующих технических средств и технологий в целях повышения безопасности и экономической эффективности использования воздушного пространства.
В среднесрочном плане (2009-2015 годы - сроки реализации Программы) должен быть обеспечен переход в основном к перспективным наземным, бортовым и спутниковым средствам и системам и дальнейшее повышение эффективности функционирования системы в условиях прогнозируемого роста объема авиаперевозок в стране.
В дальнейшем (2016-2025 годы) планируется полный переход к перспективным техническим средствам и технологиям, а также интеграция аэронавигационной системы России в мировую аэронавигационную систему.
Основным направлением создания и развития аэронавигационной системы России следует считать модернизацию Единой системы и скоординированное развитие взаимодействующих с ней систем.
Важным ресурсом, обеспечивающим достижение поставленной цели, являются государственные инвестиции, направленные на совершенствование и развитие организации использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания его пользователей. В этой связи особую важность приобретает задача модернизации Единой системы, создания и развития аэронавигационной системы России, являющейся одним из основных компонентов обеспечения национальной безопасности и стратегически значимым элементом транспортной инфраструктуры в сфере использования воздушного пространства.
Программа разрабатывается в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 17 октября 2006 года N 8501, поручением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2006 г. N МФ-П9-612с и Концепцией создания и развития аэронавигационной системы России, одобренной Правительством Российской Федерации 4 октября 2006 г.
Площадь территории с обслуживаемым системой воздушным пространством превышает 25 млн. кв. километров, протяженность воздушных трасс составляет 532 тыс. километров, из которых более 150 тыс. километров являются международными.
Ежегодно пользователями воздушного пространства страны выполняется около 900 тыс. полетов, из них российскими авиакомпаниями выполняется 59 процентов полетов, авиакомпаниями других государств около 33 процентов. Государственная и экспериментальная авиация выполняют 8 процентов общего количества полетов. Одновременно под управлением находится более 800 воздушных судов.
В настоящее время функционирование Единой системы осложняется рядом серьезных проблем. Несмотря на относительно невысокий объем авиаперевозок и интенсивности полетов, уровень безопасности воздушного движения не имеет устойчивой тенденции к повышению. Из-за несовершенства системы не наблюдается существенных улучшений качества аэронавигационного обслуживания полетов и снижения экономических потерь пользователей воздушного пространства. Полеты воздушных судов в нашей стране осуществляются по крайне неоптимальной структуре воздушных трасс и траекторий в районе аэродромов. Не решены задачи предоставления пользователям предпочтительных маршрутов во время полета, не реализуются потенциальные возможности воздушных судов, оснащенных перспективными бортовыми комплексами. Эти проблемы в значительной степени связаны с недостатками структуры воздушного пространства и отсутствием его классификации.
Существуют объективные и субъективные причины недостатков существующей структуры воздушного пространства. К объективным причинам можно отнести как значительные размеры территории Российской Федерации, ее рельеф и климатические условия, так и то, что регионы Сибири и Дальнего Востока характеризуются низкой плотностью расположения населенных пунктов, неразвитостью структуры дорог, сетей энергоснабжения и связи.
К субъективным причинам, а также причинам, обусловленным историческим развитием Единой системы, можно отнести большое количество специальных и запретных зон, зон ограничений полетов и опасных зон на территории страны. Сюда же относится близкое расположение аэродромов государственной и экспериментальной авиации различных ведомств к крупным гражданским аэродромам, которое приводит к большому числу пересечений маршрутов прилета и вылета авиации различных ведомств.
Технологическая и техническая обеспеченность авиационных метеорологических органов не соответствует в полной мере необходимому уровню автоматизации, предъявляемому к аэродромному оборудованию и средствам сопряжения с системами управления воздушным движением, что в значительной степени влияет на качество метеорологического обеспечения полетов, и эта ситуация с каждым годом усугубляется.
Отсутствует единая система обеспечения пользователей воздушного пространства аэронавигационной информацией. Не созданы многоуровневая служба аэронавигационной информации и государственный банк аэронавигационных данных Российской Федерации.
Функционирование системы авиационно-космического поиска и спасания России не соответствует приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации по ряду причин, в частности:
не в полной мере соответствует стандартам и рекомендуемой практике Международной организации гражданской авиации;
авиационный поиск и спасание осуществляются по принципу ведомственной принадлежности;
ряд участков воздушных трасс, включая международные, в том числе транссибирские и кроссполярные, не обеспечены в поисково-спасательном отношении;
разобщенный ведомственный подход к проведению технической политики при разработке поисковой техники и снаряжения, оснащению поисково-спасательных подразделений и выполнению поисково-спасательных работ;
существующие на сегодняшний день состав и структура дежурных сил и средств имеют ограниченную экономическую эффективность из-за отсутствия специальных воздушных судов, оснащенных современным поисково-спасательным оборудованием, и нуждаются в оптимизации;
оперативные органы единой системы авиационно-космического поиска и спасания России не интегрированы и технически не сопряжены с органами управления Единой системы, а также с автоматизированной информационно-управляющей системой Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях.
Одной из основных причин сложившейся ситуации является значительный износ технической базы Единой системы и ее ограниченные функциональные возможности.
Проведение согласованной технической политики специалистами гражданской и военной авиации всегда осуществлялось с большими трудностями, так как они в первую очередь стремились реализовывать свои ведомственные интересы. Несмотря на это, до 1991 года удавалось находить приемлемые компромиссы. Однако после перехода на рыночную экономику раздельное ведомственное финансирование разработок средств и систем, используемых при управлении воздушным движением по трассам и вне трасс, привело к тому, что вопросы проведения единой технической политики уже не рассматривались. В результате этого гражданские и военные сектора центров Единой системы стали оборудоваться различными средствами автоматизации, что потребовало их сопряжения и, соответственно, дополнительных финансовых расходов.
Главным же недостатком являлось ограниченное (недостаточное) финансирование мероприятий по модернизации системы за счет собственных внебюджетных источников, обусловленное невозможностью повышения ставок сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства, отсутствие бюджетного финансирования и длительные сроки создания и внедрения новой техники. Указанные обстоятельства, если они сохранятся и далее, приведут к тому, что сроки переходного периода, когда будут одновременно эксплуатироваться традиционные и перспективные системы, будут растянутыми, что приведет к дополнительным экономическим потерям.
В ближайшее время ситуация может еще более осложниться вследствие следующих причин:
быстрые темпы внедрения перспективных технических средств и систем, определенных Концепцией связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации, обеспечиваются во всех ведущих странах мира, и серьезное отставание России постепенно выводит ее из перспективной мировой аэронавигационной инфраструктуры, возникают серьезные проблемы с обеспечением аэронавигационного обслуживания международных полетов, интеграцией отечественной системы в европейскую и мировую системы;
процесс перехода к перспективным системам, определенным Концепцией связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации, требует повышения объема и уровня исследований, который в настоящее время существенно отстает от уровня передовых зарубежных держав;
процесс интеграции систем организации воздушного движения на национальном, региональном и мировом уровнях требует проведения единой технической политики не только в масштабах страны на базе отечественных требований и стандартов, но также и на межгосударственном уровне с использованием единых требований и стандартов Международной организации гражданской авиации. В настоящее время в России разработка унифицированных правил и схем взаимодействия, обеспечивающих гармонизацию и интеграцию отечественной и зарубежных систем, находится только на начальной стадии.
III. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Существующая Единая система, функционирующая во взаимодействии с Федеральной системой разведки и контроля воздушного пространства, является важной составной частью авиационного потенциала и инструментом защиты национальных интересов Российской Федерации в сфере использования и контроля воздушного пространства. Проблема модернизации этой системы и ее координированного развития с другими взаимодействующими системами имеет общегосударственное значение.
Модернизация Единой системы и взаимодействующих с ней систем, участвующих в аэронавигационном обслуживании пользователей воздушного пространства, должна обеспечить поэтапный переход к новой организационно-функциональной структуре с едиными гражданско-военными органами организации использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей. Для перехода к такой структуре необходимы эффективное взаимодействие всех органов исполнительной власти, производственных и научных организаций, участвующих в ее создании, а также постоянная координация этих работ.
Программа предусматривает необходимость координированного развития всех компонентов аэронавигационной системы, включая бортовые системы. Мероприятия, связанные с модернизацией бортового оборудования, планируется финансировать за счет средств пользователей воздушного пространства в соответствии с намеченными сроками путем внедрения перспективных средств на существующем парке воздушных судов либо при замене воздушных судов с выработавшим ресурсом на новые воздушные суда, которые имеют на борту необходимые системы. Таким образом, Программа является ориентиром в работе не только для предприятий промышленности, разрабатывающих технику для целей аэронавигации, но также и для пользователей воздушного пространства в их деятельности по внедрению Концепции связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации.
Обеспечение соответствия модернизируемой Единой системы требованиям отечественных и зарубежных пользователей воздушного пространства находится в сфере ответственности государства и требует координации соответствующих работ на федеральном уровне. Мероприятия по модернизации Единой системы и созданию аэронавигационной системы являются весьма капиталоемкими и требуют длительных сроков внедрения новых технологий и технических средств.
