127-П от 14 марта 2005

Действующий

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 14 марта 2005 года N 127-П

По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
отдельных положений постановления Правительства
Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 года N 43 "Об Администрации
Губернатора Санкт-Петербурга" по жалобе гражданина
Евгения Владимировича Голованова

_________________________________________________

В определении Уставного суда Санкт-Петербурга от 20.05.2005 N 127-пр дано разъяснение настоящего постановления.

_________________________________________________

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.И.Осоцкого,

с участием заявителя Е.В.Голованова, представителя заявителя адвоката В.Р.Бермана, представителя Правительства Санкт-Петербурга С.В.Макарова,

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Е.В.Голованова о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 года N 43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга" и положений пунктов 1.1, 1.2, 1.6, 1.7, 2.4.1, 3.1.7, 3.1.8, 4.7.20 Положения об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 года N 43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 года N 43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга" и положения пунктов 1.1, 1.2, 1.6, 1.7, 2.4.1, 3.1.7, 3.1.8, 4.7.20 Положения об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18 ноября 2003 года N 43 "Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ильинской, объяснения представителя заявителя адвоката В.Р.Бермана, выступление представителя Правительства Санкт-Петербурга С.В.Макарова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

а) норма, содержащаяся в пункте 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43, согласно которой Администрация Санкт-Петербурга переименована в Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга, не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, поскольку вопрос переименования Администрации Санкт-Петербурга, являвшейся до 22 октября 2004 года (то есть до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 10 октября 2003 года N 578-85 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга" [далее - Закон Санкт-Петербурга N 578-85]) высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, не относится к компетенции Правительства Санкт-Петербурга. Данный вопрос, по мнению заявителя, должен быть урегулирован законом Санкт-Петербурга;

б) по смыслу положений пункта 1 статьи 16, пункта 1 статьи 37 и пунктов 1 и 2 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга, возглавляющим высший исполнительный орган власти Санкт-Петербурга - Правительство Санкт-Петербурга, и "не является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга". В связи с этим Администрация Губернатора Санкт-Петербурга, как считает заявитель, не может являться самостоятельным органом государственной власти Санкт-Петербурга;

в) в соответствии с положениями пункта 1 статьи 41 Устава Санкт-Петербурга во всех случаях, когда Губернатор Санкт-Петербурга не может исполнять свои обязанности, в том числе в случае его временного отстранения от исполнения обязанностей Президентом Российской Федерации, обязанности Губернатора Санкт-Петербурга временно исполняет вице-губернатор Санкт-Петербурга - руководитель исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющего организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. По мнению заявителя, приведенной нормой установлен исчерпывающий перечень предметов ведения Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, в который не могут входить некоторые полномочия, содержащиеся в Положении об Администрации. Заявитель считает, что к таким не предусмотренным Уставом Санкт-Петербурга полномочиям Администрации Губернатора Санкт-Петербурга относятся: координация работы иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в целях обеспечения деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга (пункт 1.2 Положения об Администрации), контроль за деятельностью администраций районов Санкт-Петербурга (пункт 1.7 Положения об Администрации), финансовое обеспечение деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга (пункт 2.4.1 Положения об Администрации). В связи с этим заявитель просит признать не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга в указанной части нормы, содержащиеся в пунктах 1.2, 1.7, 2.4.1 Положения об Администрации;

г) согласно положениям абзаца второго пункта 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга обладает правами юридического лица. Заявитель считает, что данными положениями Правительство Санкт-Петербурга наделено статусом юридического лица и, следовательно, должно в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации иметь самостоятельную смету (абзац второй пункта 1 статьи 48) и пройти государственную регистрацию (пункт 1 статьи 51). Однако эти обязанности, как указывает заявитель, в настоящий момент исполняются не структурным подразделением Правительства Санкт-Петербурга, а самостоятельным юридическим лицом - Администрацией Губернатора Санкт-Петербурга, которая до сих пор не выполнила требований положений абзаца второго пункта 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга и не совершила предписанных Гражданским кодексом Российской Федерации юридически значимых действий. Таким образом, норма пункта 1.6 Положения об Администрации в части наделения Администрации Губернатора Санкт-Петербурга статусом самостоятельного юридического лица не соответствует, по мнению заявителя, Уставу Санкт-Петербурга, его статье 43 (абзацу второму пункта 1), поскольку препятствует практической реализации требований указанных положений Устава Санкт-Петербурга;

д) положения пунктов 3.1.7, 3.1.8 и 4.7.20 Положения об Администрации, устанавливающие, что Администрация Губернатора Санкт-Петербурга в лице вице-губернатора Санкт-Петербурга - руководителя Администрации Губернатора Санкт-Петербурга назначает на должность и освобождает от должности руководителей государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, контролирует их деятельность, а также согласовывает назначение на должность и освобождение от должности главного бухгалтера и руководителей структурных подразделений подведомственных Администрации Губернатора Санкт-Петербурга государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, противоречат положениям подпункта 7 пункта 3 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга*, согласно которым Правительство Санкт-Петербурга управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что из данного уставного положения следует, что только Правительство Санкт-Петербурга может осуществлять права собственника имущества государственного унитарного предприятия.

___________

* Вероятно, ошибка оригинала. Следует читать: "подпункта 7 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга"- Примечание "КОДЕКС".

В процессе рассмотрения настоящего дела заместителем председателя Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга С.В.Макаровым, действующим на основании доверенности, подписанной Губернатором Санкт-Петербурга, было заявлено, что в настоящем деле он является не представителем Губернатора Санкт-Петербурга, а представителем Правительства Санкт-Петербурга. Указанным представителем было также заявлено ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку, по мнению Правительства Санкт-Петербурга, заявитель не представил доказательств, подтверждающих, что обжалуемые им нормы Положения об Администрации применены или подлежат применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем нормативный правовой акт Санкт-Петербурга. Необходимость прекращения дела, как считает представитель Правительства Санкт-Петербурга, вытекает из правовой позиции Уставного суда Санкт-Петербурга, сформулированной в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 20 октября 2004 года N 101-113-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" по жалобе гражданина Ю.П.Сорокина и по жалобе гражданина И.Н.Половцева (далее - Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга N 101-113-П).

Заявленное представителем Правительства Санкт-Петербурга ходатайство было отклонено Уставным судом Санкт-Петербурга по следующим основаниям.

Осуществляя производство по настоящему делу, Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что заявителем соблюдены условия допустимости жалобы в Уставный суд Санкт-Петербурга в том значении положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", какое им придано в Постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга N 101-113-П, а также в определении Уставного суда Санкт-Петербурга от 7 декабря 2004 года N 101-113-ПР по ходатайству гражданина Ю.П.Сорокина "О разъяснении Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 20 октября 2004 года N 101-113-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" по жалобе гражданина Ю.П.Сорокина и по жалобе гражданина И.Н.Половцева" (далее - Определение Уставного суда Санкт-Петербурга N 101-113-ПР). Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга N 101-113-П признаны не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" "в той части, в какой данная норма устанавливает в соответствии со смыслом, придаваемым ей законодателем, что граждане и их объединения вправе обжаловать на соответствие Уставу Санкт-Петербурга только законы Санкт-Петербурга" (пункт 1 резолютивной части). Это означает, что, как указал Уставный суд Санкт-Петербурга в Определении Уставного суда Санкт-Петербурга N 101-113-ПР, "граждане и их объединения, исходя из положений Устава Санкт-Петербурга, определяющих компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 50), вправе обжаловать в Уставный суд Санкт-Петербурга помимо законов, обжалование которых требует соблюдения условий допустимости, установленных вышеуказанной нормой закона (статьей 79), и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, нормативные правовые акты органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, на соответствие Уставу Санкт-Петербурга вне зависимости от того, применялись ли они или подлежат применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем указанные нормативные правовые акты".

Учитывая вышеизложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43 и положения пунктов 1.1, 1.2, 1.6, 1.7, 2.4.1, 3.1.7, 3.1.8, 4.7.20 Положения об Администрации.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению; Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

2. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации). Указанные конституционные положения воспроизведены в преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

В сферу отношений по организации системы органов государственной власти входят, в частности, и отношения по организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом закрепленная в Федеральным законе N 184-ФЗ модель организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации допускает избрание субъектами Российской Федерации различных вариантов формирования и взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом общих императивных положений федерального законодательства, а также закрепленных в пункте 1 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ и вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.1. Статья 15 Устава Санкт-Петербурга устанавливает общие принципы организации государственной власти Санкт-Петербурга, к которым относятся: принцип народовластия, принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий, принцип разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Система органов государственной власти Санкт-Петербурга установлена в статье 16 Устава Санкт-Петербурга в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Правительство Санкт-Петербурга, возглавляемое высшим должностным лицом - Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга составляют систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - Администрацию Санкт-Петербурга. К судебным органам государственной власти Санкт-Петербурга относятся Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.

Устав Санкт-Петербурга, регулируя вопросы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, определяет полномочия, принадлежащие в указанной сфере Губернатору Санкт-Петербурга, Правительству Санкт-Петербурга, а также Законодательному Собранию Санкт-Петербурга в части согласования назначения на должность вице-губернаторов Санкт-Петербурга.

Высшее должностное лицо Санкт-Петербурга - Губернатор Санкт-Петербурга формирует Правительство Санкт-Петербурга и возглавляет его (подпункт 6 пункта 2 статьи 42 и пункт 1 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга), назначает на должности вице-губернаторов Санкт-Петербурга по согласованию с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (подпункт 3 пункта 3 статьи 30, абзац первый пункта 4, пункт 5 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга), распределяет обязанности между членами Правительства Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 43), а также определяет перечень исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 45).

Правительство Санкт-Петербурга формирует и возглавляет иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга (подпункт 6 пункта 3 статьи 44 и пункт 4 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга).

3. В пункте 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43 указывается на переименование Администрации Санкт-Петербурга в Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга. Администрация Губернатора Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 1.1 и 1.2 Положения об Администрации является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, а также координирующим работу иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в целях обеспечения деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.

Постановление Правительства Санкт-Петербурга принято 18 ноября 2003 года и вступило в силу 27 ноября 2003 года. На момент принятия указанного постановления и на момент вступления его в силу Устав Санкт-Петербурга действовал в редакции Закона Санкт-Петербурга N 578-85, в соответствии с положениями пункта 2 статьи 2 которого "Администрация Санкт-Петербурга, сформированная в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга до вступления в силу настоящего Закона Санкт-Петербурга, осуществляет полномочия высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга до сформирования высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга - Правительства Санкт-Петербурга". При этом согласно положениям Устава Санкт-Петербурга в редакции, действовавшей до 22 октября 2003 года, т.е. до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 578-85, Администрация Санкт-Петербурга обладала статусом высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, в состав которого входили Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга и Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 16, пункт 1 статьи 37, статья 38, пункт 1 статьи 42 и статья 43).

Постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 12 ноября 2003 года N 10 "О формировании Правительства Санкт-Петербурга", вступившим в силу 14 ноября 2003 года, был сформирован высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Правительство Санкт-Петербурга. В состав Правительства Санкт-Петербурга входят Губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернаторы Санкт-Петербурга и иные члены Правительства Санкт-Петербурга.

Из положений Федерального закона N 184-ФЗ, устанавливающих, что в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации наряду с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации - высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации - входит также высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляющий систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 2, пункт 1 статьи 4 и пункт 1 статьи 17), следует, что в субъекте Российской Федерации возможно существование лишь одного высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. 14 ноября 2003 года, то есть с момента вступления в силу постановления Губернатора Санкт-Петербурга от 12 ноября 2003 года N 10 "О формировании Правительства Санкт-Петербурга", как следует из вышеуказанных положений пункта 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 578-85, полномочия Администрации Санкт-Петербурга как высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, в структуру которого входили Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга и Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга, были прекращены.

Как указывалось ранее, согласно положениям статьи 16 Устава Санкт-Петербурга под Администрацией Санкт-Петербурга понимается система исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, состоящая из Правительства Санкт-Петербурга, возглавляемого высшим должностным лицом Санкт-Петербурга - Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемых Правительством Санкт-Петербурга иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Таким образом, при принятии правовых актов органами государственной власти Санкт-Петербурга, должностными лицами, иными правоприменителями используемому в таких актах понятию "Администрация Санкт-Петербурга" не могло и не может придаваться иное значение, чем то, которое закреплено применительно к Администрации Санкт-Петербурга в Уставе Санкт-Петербурга.

Поскольку в положениях пункта 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43 указывается на переименование Администрации Санкт-Петербурга в Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга, а Администрация Санкт-Петербурга является системой исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, то следовательно, в положениях пункта 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43 указывается на переименование системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - Администрации Санкт-Петербурга, состоящей из возглавляемого Губернатором Санкт-Петербурга Правительства Санкт-Петербурга и возглавляемых Правительством Санкт-Петербурга иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, в Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга - исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, а также координирующий работу иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в целях обеспечения деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, что противоречит Уставу Санкт-Петербурга. Таким образом, положения пункта 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43 не соответствуют положениям пункта 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга, кроме того, отмечает, что Устав Санкт-Петербурга не содержит положений, предусматривающих возможность формирования (учреждения, создания) исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга ни посредством переименования Администрации Санкт-Петербурга как системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в целом, ни посредством переименования в отдельности входящих в ее состав Правительства Санкт-Петербурга, возглавляемого Губернатором Санкт-Петербурга, или возглавляемых Правительством Санкт-Петербурга иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Таким образом, рассматривая положения пункта 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 43 во взаимосвязи с иными положениями данного Постановления, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 43 не может рассматриваться как нормативный правовой акт о формировании (создании) исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга - Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.