Этот документ входит в профессиональные
справочные системы «Кодекс» и  «Техэксперт»


     УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 октября 2004 года N 101-113-П

     
По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга
от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга"
по жалобе гражданина Юрия Павловича Сорокина
и по жалобе гражданина Игоря Николаевича Половцева



Уставный суд Санкт-Петербурга в составе: председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, В.Г.Ильинской, Л.В.Кулешовой, А.И.Осоцкого,

с участием заявителя Ю.П.Сорокина, заявителя И.Н.Половцева, представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 78, 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" по жалобе гражданина Ю.П.Сорокина и по жалобе гражданина И.Н.Половцева.

Поводом к рассмотрению дела явилась индивидуальная жалоба гражданина Ю.П.Сорокина о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" и индивидуальная жалоба гражданина И.Н.Половцева о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения заявителя Ю.П.Сорокина и заявителя И.Н.Половцева, выступления представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной и представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской, пояснения свидетеля - депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Г.Крамарева; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 11 мая 2004 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступила жалоба гражданина Юрия Павловича Сорокина, в которой изложена просьба о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга, положениям его статей 3 (пункт 1), 5 (пункт 1), 10, 11 (подпункты 1, 2, 13 пункта 1, пункты 2, 3), 30 (пункт 1 и подпункт 14 пункта 2), 49 (пункт 2), положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга"). Оспариваемое положение Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", по мнению заявителя, ограничивает гарантируемое Уставом Санкт-Петербурга конституционное право человека и гражданина на обжалование в Уставный суд Санкт-Петербурга нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающих права граждан и примененных или подлежащих применению в конкретных делах, рассмотрение которых завершено или начато в суде или ином органе, применявшем нормативный правовой акт исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

1 октября 2004 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступила жалоба гражданина Игоря Николаевича Половцева с просьбой о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга, положениям его статей 1, 3, 5, 11, 12, 50, положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" в части ограничения прав граждан на обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга в случае нарушения прав гражданина законом Санкт-Петербурга, противоречащим Уставу Санкт-Петербурга и примененного несудебным органом. Заявитель И.Н.Половцев полагает, что положением статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" необоснованно ограничивается право граждан на судебную защиту, поскольку на основании данного положения Уставный суд Санкт-Петербурга отказывает в принятии к рассмотрению жалоб граждан в случае, если жалоба гражданина в Уставный суд Санкт-Петербурга обусловлена нарушением прав граждан законом Санкт-Петербурга, примененным не судебным, а иным органом государственной власти или органом местного самоуправления. При этом иные судебные органы, как отметил гражданин И.Н.Половцев, неправомочны рассматривать такую жалобу гражданина.

Жалоба гражданина Ю.П.Сорокина и жалоба гражданина И.Н.Половцева являются допустимыми, поскольку требуют проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений закона Санкт-Петербурга, примененного в деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга.

Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 4 октября 2004 года N 101-113-1 на основании положений статьи 41 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" дела по жалобе гражданина Ю.П.Сорокина и по жалобе И.Н.Половцева были соединены в одно производство, так как указанные жалобы касаются одного и того же предмета.

Из пояснений представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской следует, что по смыслу статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" граждане и их объединения вправе обжаловать в Уставный суд Санкт-Петербурга лишь законы Санкт-Петербурга или их отдельные положения, но не иные нормативные правовые акты. По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, установление оспариваемых норм входит в компетенцию законодательного органа Санкт-Петербурга. Это вытекает из положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" (части 1 и 3 статьи 27) и положений пункта 2 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, реализуя в соответствии с положениями пунктов 1 и 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга собственную компетенцию, установило в законе порядок деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга, и, таким образом, положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" не противоречат Уставу Санкт-Петербурга. В настоящее время в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга рассматривается вопрос о внесении изменений в статью 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" с целью предоставления гражданам и их объединениям права обжаловать также и иные нормативные правовые акты.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, статья 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", в соответствии с которой Уставный суд Санкт-Петербурга по жалобам граждан рассматривает дела о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга, их отдельных положений, примененных либо подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга, не противоречит Уставу Санкт-Петербурга. В обоснование своей позиции представитель Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митянина указала следующее. Из положений статей 46, 47 Конституции Российской Федерации, предусматривающих гарантии судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, с учетом позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в определении от 7 февраля 2003 года N 46-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И.Н.Половцева на нарушение его конституционных прав статьей 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты. Каждый судебный орган действует в пределах собственной компетенции с соблюдением установленного законом порядка на основе базовых, закрепленных в Конституции Российской Федерации, принципов отправления правосудия. В соответствии с положениями Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации относятся к судебной системе Российской Федерации, являясь при этом судами субъектов Российской Федерации (части 2 и 4 статьи 4); конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 27). Из положений статьи 72 Конституции Российской Федерации следует, что субъект Российской Федерации самостоятельно регулирует вопросы организации и деятельности создаваемых органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом. Согласно статье 50 Устава Санкт-Петербурга, учреждающей Уставный суд Санкт-Петербурга, порядок его создания, организации и деятельности определяется законом Санкт-Петербурга. Следовательно, по мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга, законодательный орган Санкт-Петербурга правомерно установил пределы допустимости рассмотрения жалоб граждан в Уставном суде Санкт-Петербурга. Также Законодательным Собранием Санкт-Петербурга рассматривался вопрос о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" (в том числе в его статью 79), предусматривающих предоставление гражданам права обращаться в Уставный суд Санкт-Петербурга с жалобами о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

Уставный суд Санкт-Петербурга согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

2. Согласно положениям пунктов 2 и 3 статьи 49 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга относится к судам Санкт-Петербурга и является составной частью судебной системы Российской Федерации, что соответствует положениям пунктов 2 и 4 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга как судебный орган входит в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга. Отнесение Уставного суда Санкт-Петербурга к системе органов государственной власти Санкт-Петербурга соответствует предусмотренному абзацем третьим статьи 15 Устава Санкт-Петербурга принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и предполагает наделение этого органа, осуществляющего государственную защиту Устава Санкт-Петербурга средствами конституционного судопроизводства, уставными полномочиями в соответствии с его уставной природой и назначением.

Субъекты Российской Федерации при решении вопроса о наделении уставными полномочиями органа (органов) государственной власти исходят из положений Конституции Российской Федерации, в том числе из положений статьи 11 (часть 2), устанавливающей, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а также из положений статей 72 (подпункт "н" части 1), 76 (часть 2), 77 (часть 1). Из данных положений Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации устанавливают систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации системы органов государственной власти, установленными федеральными законами.

Согласно положениям подпункта 2 пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга образование законодательного, исполнительных и судебных органов государственной власти Санкт-Петербурга находится в ведении Санкт-Петербурга. В Уставе Санкт-Петербурга компетенция Уставного суда Санкт-Петербурга определяется в пункте 1 статьи 50. Порядок создания, организации и деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 2 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга определяется законом Санкт-Петербурга.

Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что положения пунктов 1 и 2 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга основаны на положениях частей 1 и 3 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", согласно которым конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации; конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. При этом Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации закрепляется в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Это, в частности, подтверждается правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в определении Конституционного суда Российской Федерации от 6 марта 2003 года N 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", в соответствии с которой "часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных по сравнению с установленным перечнем полномочий, не вторгающихся в компетенцию Конституционного суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации".

Вместе с тем поскольку субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, вопрос о том, подлежит ли определение условий обращения уполномоченных лиц в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации закреплению в конституции (уставе) либо в законе субъекта Российской Федерации, разрешается законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации самостоятельно.

Положения пункта 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга определяют компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга как органа государственной власти Санкт-Петербурга. Это рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, Уставу Санкт-Петербурга, а также официальное толкование Устава Санкт-Петербурга. Отнесение указанных вопросов к ведению Уставного суда Санкт-Петербурга исключает возможность их разрешения иными органами государственной власти Санкт-Петербурга. Изменение уставной компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга может быть осуществлено только путем внесения изменений в Устав Санкт-Петербурга.

Положения пункта 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, определяя компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга, прямо не указывают на круг субъектов обращения в Уставный суд Санкт-Петербурга, а также на иные условия рассмотрения Уставным судом Санкт-Петербурга дел, отнесенных к его ведению. Эти вопросы деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга могут регулироваться законом Санкт-Петербурга (пункты 1 и 2 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга). При этом закон Санкт-Петербурга не может содержать положений, противоречащих уставной компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга, закрепленной в пункте 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга.

3. В соответствии с положениями статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" жалоба граждан и их объединений в Уставный суд Санкт-Петербурга допустима, если требует проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга или их отдельных положений, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга.

При оценке указанных положений Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает как смысл, который придавался и придается в настоящее время этим положениям законодателем в момент их принятия, так и взаимосвязь рассматриваемой нормы с иными положениями Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга". Так, статья 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" расположена в главе XI "Рассмотрение дел о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга по жалобам граждан и их объединений". Глава XI размещена в разделе III Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" "Особенности производства в Уставном суде", предусматривающем только три категории дел, которые рассматриваются Уставным судом Санкт-Петербурга: дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов по запросам Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга (глава IX); дела о толковании Устава Санкт-Петербурга (глава X), дела о соответствии Уставу Санкт-Петербургу законов Санкт-Петербурга по жалобам граждан и их объединений (глава XI). Для каждой из указанных категорий дел Законом Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" предусматривается отдельный перечень субъектов обращения, а для дел о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов также устанавливаются правила допустимости и пределы проверки.

Из показаний свидетеля А.Г.Крамарева и выступлений представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской, а также из приобщенных к материалам дела копий юридических заключений, подписанных заместителем начальника юридического управления Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.Ф.Гуцан, и позиции депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в частности позиции депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга соответствующих созывов М.Н.Бродского и А.А.Ливеровского, изложенной в их публикациях (л.д.195-210), следует, что как при подготовке и принятии закона Санкт-Петербурга об Уставном суде Санкт-Петербурга, так и в настоящее время законодатель исходил и исходит из того, что граждане и их объединения вправе обжаловать в Уставный суд Санкт-Петербурга только законы Санкт-Петербурга, но не другие правовые акты, указанные в пункте "а" статьи 3 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", т.е. иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, нормативные правовые акты органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга. Указанный вывод подтверждается и представленной в деле (л.д.98) пояснительной запиской к проекту закона Санкт-Петербурга от 11.03.2003 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", подписанной депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Ю.П.Гладковым, А.Г.Крамаревым, А.Н.Черных, в которой указано, что "данный проект расширяет права жителей Санкт-Петербурга на обращение с жалобой в Уставный суд Санкт-Петербурга - не только в отношении законов Санкт-Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, но и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

Учитывая взаимосвязь положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" с иными нормами Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", а также смысл, который придается положениям статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" законодателем в настоящее время и придавался им в момент принятия закона, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что в статье 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" установлено, что только законы Санкт-Петербурга, но не иные виды нормативных правовых актов, могут быть обжалованы гражданами и их объединениями в Уставный суд Санкт-Петербурга, а также определены условия допустимости таких жалоб.

3.1. По мнению заявителя Ю.П.Сорокина, положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" в части, предоставляющей гражданам возможность обращения в Уставный суд Санкт-Петербурга с жалобой о соответствии Уставу Санкт-Петербурга только законов Санкт-Петербурга, но не иных нормативных правовых актов, не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Устав Санкт-Петербурга, его пункт 1 статьи 50, устанавливая компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга, определяет виды нормативных правовых актов, которые могут быть проверены на соответствие Уставу Санкт-Петербурга.

Из указанных положений Устава Санкт-Петербурга следует, что Уставный суд Санкт-Петербурга рассматривает дела о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга. Как указывалось выше, нормы о компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга, воспроизведенные в Законе Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", не могут противоречить положениям о компетенции, закрепленным в Уставе Санкт-Петербурга, в том числе применительно и к возможности обращения в Уставный суд Санкт-Петербурга отдельных субъектов, наделенных законом Санкт-Петербурга таким правом.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" в той части, в какой данная норма в соответствии со смыслом, придаваемым ей законодателем, устанавливает, что граждане и их объединения вправе обжаловать в Уставный суд Санкт-Петербурга только законы Санкт-Петербурга, не соответствуют положениям пункта 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга.

3.2. По мнению заявителей Ю.П.Сорокина и И.Н.Половцева, положения статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" в части, устанавливающей, что Уставный суд Санкт-Петербурга рассматривает только те жалобы граждан, которые требуют проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, а не в ином несудебном органе, не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.