ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 января 2004 года N 57


Об управлении государственным долгом Санкт-Петербурга
в 2004-2008 годах

(с изменениями на 17 апреля 2006 года)

В целях совершенствования практики государственных заимствований Санкт-Петербурга и управления государственным долгом Санкт-Петербурга:

1. Одобрить Концепцию управления государственным долгом Санкт-Петербурга в 2004-2008 годах (далее - Концепция) согласно приложению 1.

2. Утвердить Методику определения критериев по государственному долгу Санкт-Петербурга и государственным заимствованиям Санкт-Петербурга для использования в среднесрочном прогнозировании (далее - Методика) согласно приложению 2.

3. Пункт утратил силу - постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 года N 407. - См. предыдущую редакцию.

4. Пункт утратил силу - постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 года N 407. - См. предыдущую редакцию.      

5. Пункт утратил силу - постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2006 года N 407. - См. предыдущую редакцию.     

6. Контроль за выполнением постановления возложить на вице-губернатора Санкт-Петербурга Осеевского М.Э.

Губернатор Санкт-Петербурга
     В.И.Матвиенко

Внесен в Реестр
нормативных правовых актов
Санкт-Петербурга

10 февраля 2004 года  

Регистрационный N 1734

      Приложение 1
      к постановлению Правительства
      Санкт-Петербурга
      от 28.01.2004 N 57

Концепция
управления государственным долгом
Санкт-Петербурга в 2004-2008 годах

1. Цели Концепции

Концепция управления государственным долгом Санкт-Петербурга в 2004-2008 годах (далее - Концепция) разработана на основе обобщения опыта управления государственным долгом Санкт-Петербурга в 1995-2003 годах, а также с учетом рекомендаций:

кодекса лучшей практики в сфере управления региональными финансами и Аналитического обзора международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики, подготовленных международным рейтинговым агентством Standard & Poor's в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития (далее - МБРР) "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне";

временных методических рекомендаций по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подготовленных Экономической экспертной группой и международным рейтинговым агентством Fitch Ratings в рамках проекта МБРР "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне";

кодекса лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами, подготовленного фондом "Институт экономики города".

За прошедшие годы после кризиса 1998 года абсолютный объем государственного долга Санкт-Петербурга стабилизировался на управляемом уровне 12-13 млрд.руб. При этом по отношению к доходам бюджета государственный долг Санкт-Петербурга сократился более чем в 3 раза (с 57% на начало 2000 года до 17% на начало 2004 года). В долларовом эквиваленте объем государственного долга за тот же период сократился в 1,2 раза, в реальном выражении (с учетом инфляции) - более чем в 2 раза.

Произошли положительные изменения и в структуре государственного долга Санкт-Петербурга. Если в результате посткризисной девальвации национальной валюты доля внешнего долга на начало 2000 года составляла 89%, то на сегодняшний день этот показатель сократился почти в 4 раза до 24%.

Вместе с тем значительно возросли сроки и сократились процентные ставки заимствований. Расходы на обслуживание государственного долга уже несколько лет подряд не превышают 2,5% от всех расходов бюджета Санкт-Петербурга, а по сравнению с 2000 годом данный показатель сократился более чем в 2 раза.

В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 19.11.2003 N 676-101 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год" объем государственного долга Санкт-Петербурга на конец 2004 года не превысит 17864 млн.руб. При этом в реальном выражении по сравнению с предыдущими годами долг Санкт-Петербурга практически не изменится; в долларовом выражении - не превысит уровень начала 2000 года; в базисных ценах 2000 года - уровень 2002 года.

Отношение расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга в 2004 году не превысит значения последних лет - 2,5%. Расходы на обслуживание государственного долга в реальном выражении (при прогнозной инфляции 10-12%) не превысят уровни предыдущих лет. Это характеризует политику Санкт-Петербурга по осуществлению государственных заимствований в целях финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга в целом как умеренную.

Целями Концепции являются:

1. Определение инвестиционного потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга, в том числе государственных заимствований Санкт-Петербурга, способных обеспечить решение важных задач развития Санкт-Петербурга и не допустить лавинообразного роста долга и увеличения рисков неисполнения долговых обязательств Санкт-Петербурга.

2. Установление более жестких ограничений на параметры государственного долга и, в том числе, государственных заимствований Санкт-Петербурга по сравнению с ограничениями, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Санкт-Петербурга от 21.01.2003 N 234-30 "О государственном долге Санкт-Петербурга", призванных повысить финансовую устойчивость бюджета Санкт-Петербурга в части, касающейся:

снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга на финансирование социальных статей расходов бюджета Санкт-Петербурга;

недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета Санкт-Петербурга на погашение и обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга;

снижения зависимости программы капитальных вложений Санкт-Петербурга от долговой политики и состояния финансовых рынков, в том числе при наступлении экономических кризисов;

контроля роста объема долговых обязательств Санкт-Петербурга;

снижения влияния негативных последствий возможной нестабильности валютных курсов, в которых номинированы долговые обязательства Санкт-Петербурга.

3. Повышение качества прогнозирования и минимизация рисков управления государственным долгом Санкт-Петербурга в среднесрочной перспективе, снижение рисков возникновения кризисных ситуаций при исполнении бюджета Санкт-Петербурга в будущем.

4. Определение принципов управления ликвидностью и снижение рисков при исполнении бюджета Санкт-Петербурга в части, касающейся обслуживания долговых обязательств и осуществления государственных заимствований Санкт-Петербурга в условиях сезонной несбалансированности бюджета Санкт-Петербурга в течение финансового года.

5. Повышение прозрачности политики по управлению государственным долгом Санкт-Петербурга, совершенствование стандартов раскрытия информации о государственном долге Санкт-Петербурга.

1.1. Инвестиционный потенциал государственных заимствований.

Одной из основных задач инвестиционной и бюджетной политики Санкт-Петербурга является создание необходимых условий для повышения деловой и инвестиционной активности частного сектора во всех областях городского хозяйства Санкт-Петербурга.

На протяжении последних лет бюджетная политика Санкт-Петербурга строилась на принципах поддержания сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга, увеличения его социальной направленности, обеспечения своевременного и полного финансирования запланированных расходов, сокращения государственного долга.

В то же время нереализованными остаются многие важные для Санкт-Петербурга инфраструктурные проекты (проекты, связанные с созданием, развитием и обновлением объектов городской инфраструктуры), без которых дальнейшее повышение инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга становится невозможным.

Объем внутренних и внешних инвестиций частного сектора в экономику Санкт-Петербурга в немалой степени сдерживается высоким уровнем износа объектов городской инфраструктуры, неудовлетворительным состоянием транспортных сетей, систем связи, тепло-, электро- и водоснабжения, что создает относительно непривлекательные условия для бизнеса и не позволяет рассчитывать в будущем на сохранение темпов роста экономики Санкт-Петербурга.

Возможности увеличения расходов на развитие городской инфраструктуры имеются не только благодаря налоговым и неналоговым доходам, но и благодаря привлечению заемных средств, которые с экономической точки зрения играют роль финансового рычага и в будущем дают множественный экономический эффект.

Сложившаяся в последние годы относительно благоприятная ситуация на рынках капитала способствует привлечению для нужд финансирования городской инфраструктуры заемных средств в объемах, которые бы позволили сохранить управляемость государственного долга на должном уровне.

Между государственными инвестициями в инфраструктуру и увеличением благосостояния стран и городов существует неразрывная связь. Обновление инфраструктуры способствует активизации частного капитала, обеспечивает рост производства, торговли, услуг, что в свою очередь обусловливает увеличение налоговых поступлений в бюджет Санкт-Петербурга, а также рост общего благосостояния Санкт-Петербурга. Таким образом, меры, направленные на развитие городской инфраструктуры, внесут свой вклад и позволят достичь увеличения доходов бюджета Санкт-Петербурга до уровня, сопоставимого с уровнями других субъектов Российской Федерации.

Учитывая текущее социально-экономическое развитие, состояние бюджета Санкт-Петербурга, относительно низкий уровень государственного долга Санкт-Петербурга, можно констатировать, что в настоящее время сложились предпосылки для развития в Санкт-Петербурге инвестиционно-заемной системы, в которой возможно использование государственных заимствований в качестве источника финансирования капитальных расходов.

1.2. Несбалансированность исполнения бюджета Санкт-Петербурга в пределах года.

В последние несколько лет в процессе исполнения бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов других субъектов Российской Федерации наблюдается характерная закономерность несбалансированности в пределах года поступления доходов и финансирования расходов бюджета. Доходы больше всего поступают тогда, когда меньше всего финансируются расходы, и наоборот.

По статистике прошлых лет (2001-2003 годы) наибольшее поступление доходов в бюджет Санкт-Петербурга отмечается в апреле, июле, октябре и декабре, то есть в первые месяцы после завершения очередного квартала и в конце года. Несмотря на то, что в декабре объем доходов выше среднего, этого оказывается недостаточно по причине большого объема финансирования расходов бюджета Санкт-Петербурга.

Несбалансированность в процессе исполнения бюджета Санкт-Петербурга усугубляется ситуацией с расходами бюджета Санкт-Петербурга, наибольшие объемы финансирования которых приходятся на конец кварталов, когда главные распорядители средств бюджета Санкт-Петербурга выбирают остатки лимитов ассигнований. При этом самым критическим месяцем на протяжении последних лет остается декабрь, в котором расходы бюджета Санкт-Петербурга могут достигать 14-18% от общего объема расходов в пределах года.

Следствием несбалансированности в процессе исполнения бюджета Санкт-Петербурга является то, что вплоть до последних месяцев года исполнение бюджета Санкт-Петербурга может осуществляться с преобладанием текущего профицита (разницы между доходами и расходами накопительным итогом с начала года). В результате основная нагрузка на заемные источники финансирования дефицита (государственные заимствования) приходится на конец года, когда на рынке возможны сезонные ситуации неблагоприятных условий для заимствований.

Объемы заемного финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга в масштабе года могут казаться относительно небольшими, однако, если в будущем исполнение бюджетов будет проходить с сохранением тенденций предыдущих лет, то Санкт-Петербургу будет сложнее привлекать средства на рынках капитала, а риски при исполнении бюджета Санкт-Петербурга в целом возрастут в несколько раз.

В результате проблем несбалансированности бюджета активность Санкт-Петербурга на рынке облигационных займов снижается и начинает приобретать точечный характер. Это может сказаться на снижении ликвидности рынка и ухудшении условий заимствований по сравнению с другими эмитентами, которые имеют такой же кредитный рейтинг, как и Санкт-Петербург.

Ситуация, когда потребность в заимствованиях возникает только к концу года, негативно сказывается на развитии рынка, снижает интерес к нему инвесторов. В условиях возрастающей конкуренции со стороны других эмитентов, это может привести к ухудшению существенных для Санкт-Петербурга условий заимствований.

Из-за отсутствия четких планов проведения аукционов в течение года инвесторы переводят свободные средства в другие сегменты рынка, в результате снижаются обороты торгов, число активных участников. При длительной стагнации рынка возрастают риски потери возможности привлечь необходимый объем средств, либо процентные ставки будут запретительно высоки.

Снижению вышеописанных рисков может способствовать прозрачная позиция Санкт-Петербурга как заемщика и предсказуемость его действий на рынке. При принятии решений о размещении облигаций Санкт-Петербурга необходимо принимать в расчет не только текущую потребность бюджета Санкт-Петербурга, но и значимость экономических факторов, влияющих на условия заимствований. Если эмитент и инвесторы заранее знают о планах проведения аукционов и привлечения в бюджет Санкт-Петербурга средств, повышается полезность информационной работы на рынке, возрастают возможности для плодотворной и конструктивной работы с потенциальными приобретателями облигаций Санкт-Петербурга. Влияние внешних факторов при этом снижается.

В связи с серьезностью описанных рисков одним из насущных вопросов бюджетной политики Санкт-Петербурга в краткосрочной перспективе должно стать определение стратегии управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга и государственными заимствованиями в условиях сезонной несбалансированности бюджета Санкт-Петербурга.

2. Базовые условия развития инвестиционно-заемной
системы Санкт-Петербурга

В качестве базовых условий развития в Санкт-Петербурге инвестиционно-заемной системы можно выделить следующие.

2.1. Для финансирования городской инфраструктуры Санкт-Петербург должен использовать все возможности по привлечению дополнительных источников.

Недостаток доходов бюджета Санкт-Петербурга может покрываться за счет заимствований, которые выполняют роль катализатора развития Санкт-Петербурга. При взвешенной стратегии управления долгом с четкими заемными критериями такая политика позволит сохранить его управляемость и достичь положительного эффекта от инвестиций в более короткие сроки.

2.2. Финансирование расходов на развитие инфраструктуры путем привлечения государственных заимствований должно рассматриваться как одна из мер по реализации планов увеличения доходов бюджета Санкт-Петербурга.

Возникающий в результате увеличения капитальных расходов дефицит бюджета Санкт-Петербурга может быть ограничен как по объемам, так и по срокам. Нормой в мировой практике считается период дефицитных бюджетов не более 3-5 лет.

2.3. Необходимо использовать инструменты заимствований, которые позволяют наиболее гибко и эффективно управлять государственным долгом.

Приоритетным направлением являются облигации с рыночным ценообразованием, которые позволяют привлекать средства на оптимальных условиях. Дополнительными инструментами заимствований могут быть кредиты, привлекаемые в рамках связанных проектов, и государственные гарантии. Выбор того или иного способа заемного финансирования (прямые заимствования или гарантии) должен осуществляться при условии эквивалентности стоимости текущих и будущих затрат бюджета Санкт-Петербурга.

2.4. Расходы на развитие инфраструктуры и государственные заимствования должны формироваться на долгосрочную перспективу.

Инвестиционные программы и программы заимствований должны разрабатываться не только в рамках перспективного финансового плана Санкт-Петербурга, но и на более длительную перспективу с учетом различных макроэкономических сценариев. Объемы заимствований должны находиться в рамках установленных критериев долговой нагрузки, при которой обеспечивается финансовая устойчивость бюджета Санкт-Петербурга на весь период прогнозирования.

2.5. Выбор объектов развития инфраструктуры должен определяться в первую очередь на основе социальной и экономической значимости для Санкт-Петербурга, а не на основе достижения коммерческого эффекта.

Объекты капиталовложений могут быть коммерческими (подразумевают получение прямого экономического эффекта от вложенных средств) и некоммерческими (не влекут прямых поступлений доходов от вложенного капитала, однако эффект выражается в виде увеличения налоговых поступлений, экономии бюджетных средств за счет внедрения новых технологий и др.). Задачей государства является поддержка именно тех проектов, которые не имеют явного коммерческого эффекта, однако имеют большую социальную и инфраструктурную значимость.

2.6. Финансирование инфраструктурных проектов должно строиться на основе баланса возможностей и потребностей.

Объемы капитальных расходов бюджета Санкт-Петербурга должны определяться исходя из возможностей бюджета Санкт-Петербурга и потребностей в развитии городской инфрастуктуры. В среднесрочной перспективе необходимо установить баланс (с учетом потенциала государственных заимствований) между минимальными потребностями и максимальными возможностями.