002/21-П от 30 марта 2021

Действующий

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30 марта 2021 года N 002/21-П

По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N 1010, по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И.Амосова, Б.Л.Вишневского, А.Н.Рассудова, М.Л.Резника, Н.Г.Тихоновой

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей М.А.Матвеевой, И.В.Тимофеева, А.В.Шевченко,

с участием представителя заявителя В.М.Исакова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А.Макорты и С.В.Примакина,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N 1010.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И.Амосова, Б.Л.Вишневского, А.Н.Рассудова, М.Л.Резника, Н.Г.Тихоновой о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N 1010.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N 1010.

Заслушав сообщение судьи-докладчика И.В.Тимофеева, выступления представителя заявителя В.М.Исакова, представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А.Макорты и С.В.Примакина, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 18 сентября 2020 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И.Амосова, Б.Л.Вишневского, А.Н.Рассудова, М.Л.Резника, Н.Г.Тихоновой о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N 1010 (далее - Положение "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства").

Заявитель полагает, что положения пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" не соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, а именно подпунктам 2 и 7 пункта 1 статьи 11, пункту 1, подпункту 1 пункта 3 статьи 44, гарантирующим обеспечение социальных прав органами государственной власти Санкт-Петербурга, в той мере, в которой оспариваемые положения не обеспечивают возможности постановки на соответствующий учет, и таким образом ограничивают социальные права граждан Российской Федерации без определенного места жительства, не имеющих последней постоянной регистрации (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде). По мнению заявителя, оспариваемые положения нарушают принцип равенства, гарантированный Уставом Санкт-Петербурга. Установление Правительством Санкт-Петербурга условий предоставления мер социальной поддержки, не указанных в законах Санкт-Петербурга в качестве таковых и, более того, противоречащих принципам предоставления мер социальной поддержки, напрямую указанным в законах Санкт-Петербурга, означает выход Правительства Санкт-Петербурга за пределы полномочий, предоставленных Уставом Санкт-Петербурга Правительству Санкт-Петербурга, и вторжение в компетенцию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Согласно позиции представителей Губернатора Санкт-Петербурга Г.А.Макорты и С.В.Примакина, оспариваемые положения пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" приняты Правительством Санкт-Петербурга в пределах своей компетенции, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и иерархией нормативных правовых актов, а также соответствуют принципам, лежащим в основе социальной защиты, включая допустимость определения субъектом Российской Федерации порядка предоставления мер социальной поддержки на основании установленных им условий, в том числе на основании связи с местом жительства.

Определение Правительством Санкт-Петербурга конкретизирующих критериев при установлении порядка предоставления мер социальной поддержки в рамках полномочий, предоставленных ему законодательным органом, не противоречит принципам разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения полномочий органов государственной власти, не является произвольным, поскольку основано на объективных критериях. При этом постановка лиц на учет в качестве граждан Российской Федерации без определенного места жительства является не единственно возможным вариантом получения ими мер социальной поддержки. Они могут встать на учет по месту пребывания в Санкт-Петербурге и получать соответствующие меры социальной поддержки.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга Г.А.Макорта также отметил, что предоставление мер социальной поддержки гражданам Российской Федерации без определенного места жительства не влечет за собой значительные расходы средств бюджета Санкт-Петербурга.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1, 3.2 и 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" в той части, в которой указанные положения связывают постановку граждан Российской Федерации без определенного места жительства на учет и, соответственно, предоставление указанной категории граждан мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством Санкт-Петербурга, с наличием у гражданина Российской Федерации без определенного места жительства последней регистрации по месту жительства (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Как следует из положений пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Уставный суд Санкт-Петербурга не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (части 1 и 2 статьи 7).

Положениями пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с положениями пунктов "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение.

По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Возлагая на Российскую Федерацию как на социальное государство обязанность по обеспечению гарантий социальной защиты населения, Конституция Российской Федерации вместе с тем не устанавливает объемы и конкретные способы ее предоставления тем или иным категориям населения, относя правовое регулирование соответствующих вопросов к компетенции законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении конкретных мер, выборе формы их предоставления, а также круга лиц, нуждающихся в них (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 октября 2016 года N 2220-О, от 28 сентября 2017 года N 2112-О, от 26 ноября 2018 года N 3083-О, от 19 декабря 2019 года N 3390-О).

В числе основ конституционного строя Российской Федерации Конституция Российской Федерации закрепляет осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10).

Разделение властей, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. Закрепленное в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей (власти в одном органе (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1998 года N 16-П).

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по этому кругу вопросов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В обозначенную сферу ведения включены принципы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Полномочия высшего исполнительного, органа государственной власти субъекта Российской Федерации определены положениями статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. При этом указанный федеральный закон устанавливает возможность возложения на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации иных полномочий законами субъектов Российской Федерации (подпункт "з" пункта 2 статьи 21).

Приведенные конституционные положения нашли свое отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение (подпункты 2 и 7 пункта 1 статьи 11), установление общих принципов организации системы органов государственной власти (подпункт 13 пункта 1 статьи 11). К числу общих принципов организации системы органов государственной власти Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга относит, в том числе, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий (статья 15). Принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий, как указывал Уставный суд Санкт-Петербурга в Постановлении от 1 ноября 2007 года N 006/07-П, означает, в частности, что органы государственной власти Санкт-Петербурга самостоятельны при осуществлении деятельности по изданию правовых актов, при этом правовые акты принимаются исключительно в пределах нормативно определенных полномочий.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11, пункт 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).

Правительство Санкт-Петербурга, обеспечивая исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга и действуя на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции (пункты 1 и 2 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга), издает постановления Правительства Санкт-Петербурга по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга). Согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга вправе отменять правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга и законам Санкт-Петербурга.

С учетом изложенного и в силу содержащихся в Уставе Санкт-Петербурга положений, определяющих место Правительства Санкт-Петербурга в системе органов государственной власти Санкт-Петербурга (абзац третий пункта 1 статьи 16; абзац первый пункта 1 статьи 43), основания и пределы его полномочий, а также правовую природу издаваемых Правительством Санкт-Петербурга актов, Правительство Санкт-Петербурга вправе осуществлять нормативное регулирование в случаях, определенных, в том числе, законами Санкт-Петербурга. Вместе с тем, издаваемые Правительством Санкт-Петербурга нормативные правовые акты не могут изменять закон Санкт-Петербурга и подменять собою его нормы.

Закон Санкт-Петербурга N 589-79 утратил силу в связи с принятием Социального кодекса Санкт-Петербурга.

Согласно положениям пункта 3 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга гражданам Российской Федерации без определенного места жительства предусмотренные указанным кодексом меры социальной поддержки и дополнительные меры социальной поддержки предоставляются при условии постановки их на учет в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга. При этом в соответствии с положениями статьи 2 Социального кодекса Санкт-Петербурга гражданином без определенного места жительства признается гражданин Российской Федерации, не имеющий регистрации по месту жительства в Российской Федерации.

В соответствии с абзацем третьим статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 474-80 гражданам без определенного места жительства, относящимся к категории граждан Российской Федерации, указанных в статье 6 данного Закона Санкт-Петербурга, бесплатная юридическая помощь предоставляется при условии постановки их на учет в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга.

Таким образом, Социальный кодекс Санкт-Петербурга и Закон Санкт-Петербурга N 474-80, установив меры социальной поддержки для граждан Российской Федерации без определенного места жительства, предусмотрели в качестве условия их предоставления постановку на учет в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга.

Оспариваемыми положениями пункта 1 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" предусмотрено, что указанное Положение устанавливает правила учета граждан Российской Федерации без определенного места жительства, а его действие распространяется на граждан Российской Федерации без определенного места жительства в Российской Федерации, ранее имевших последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Пунктом 3.2 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" установлен один из документов, который необходимо подать с заявлением, определенным пунктом 3 данного Положения для постановки на учет граждан Российской Федерации без определенного места жительства, а именно: документ, подтверждающий факт последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Положением абзаца первого пункта 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" предусмотрено, что гражданину Российской Федерации без определенного места жительства отказывается в постановке на учет в случае непредставления им документов, указанных в пункте 3 данного Положения, или представления документов, содержащих недостоверные сведения.

Таким образом, по смыслу осуществленного Правительством Санкт-Петербурга правового регулирования для постановки на учет, дающий право на получение мер социальной поддержки, предусмотренных соответствующими законами Санкт-Петербурга, от гражданина Российской Федерации без определенного места жительства требуется предоставление документов, подтверждающих факт наличия последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Вместе с тем ни из Социального кодекса Санкт-Петербурга, ни из Закона Санкт-Петербурга N 474-80 не следует, что для получения права на установленные ими меры социальной поддержки необходимо иметь последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Установление законодателем Санкт-Петербурга мер социальной поддержки для граждан Российской Федерации без определенного места жительства свидетельствует о принятии Санкт-Петербургом обязанности по предоставлению указанных мер. Соответственно, и механизм исполнения органами государственной власти Санкт-Петербурга данной обязанности не должен быть таковым, чтобы им ограничивались права указанных граждан или сужался круг лиц, уже признанных законом Санкт-Петербурга в качестве получателей этих мер.

Указание в пункте 3 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга и статье 2 Закона Санкт-Петербурга N 474-80 на установление Правительством Санкт-Петербурга порядка постановки граждан Российской Федерации без определенного места жительства на учет не предполагает определение Правительством Санкт-Петербурга круга лиц, имеющих право на получение таких мер, и условий, с которыми связывается право на их получение.

Между тем Правительство Санкт-Петербурга, закрепив в оспариваемых положениях требование подтвердить документально факт наличия последней регистрации по месту жительства (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде), определило, по существу, действие Социального кодекса Санкт-Петербурга и Закона N 474-80 по кругу лиц, сузив его по сравнению с законодательно установленным.

Тем самым осуществленное Правительством Санкт-Петербурга правовое регулирование вступает в противоречие с требованием, вытекающим из положений статьи 15, подпункта 10 пункта 2 статьи 42, пункта 2 статьи 44, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга о том, что нормативные правовые акты, издаваемые Правительством Санкт-Петербурга по поручению законодателя в целях создания правового механизма реализации законодательных предписаний, не могут изменять закон Санкт-Петербурга и подменять собою его нормы.

При таких обстоятельствах положения пункта 1 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" не могут быть признаны соответствующими Уставу Санкт-Петербурга в той части, в которой указанные положения связывают постановку граждан Российской Федерации без определенного места жительства на учет и, соответственно, предоставление указанным лицам мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством Санкт-Петербурга, с наличием последней регистрации по месту жительства (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Положения пункта 3.2 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства", в свою очередь, не могут быть признаны соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, поскольку устанавливают императивное по своему характеру требование предоставления документов, подтверждающих наличие последней регистрации по месту жительства (прописки) в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

При этом положения пункта 5 Положения "Об учете граждан Российской Федерации без определенного места жительства" могут быть признаны соответствующими Уставу Санкт-Петербурга в той мере, в которой указанные положения не предполагают отказ гражданину Российской Федерации без определенного места жительства в постановке на учет в случае непредставления им документов, подтверждающих факт последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).