ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ЖИЛИЩНОЙ И СТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

ПРИКАЗ

от 11 декабря 1997 года N 17-132


Об утверждении нормативно-методических материалов
по реализации концепции реформы жилищно-коммунального
хозяйства в Российской Федерации

В целях реализации Концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28.05.97* N 425, и во исполнение Программы действий Госстроя России на 1997 год

________________

* Вероятно, ошибка оригинала. Следует читать "28.04.1997". - Примечание "КОДЕКС".

1. Утвердить прилагаемые нормативно-методические материалы по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.

2. Считать утратившим силу утвержденное Комитетом Российской Федерации по муниципальному хозяйству от 24.08.93 "Примерное положение о службе "Заказчика" по жилищно-коммунальным услугам в системе местных советов народных депутатов" и п.2 "Положения о формировании договорных отношений в ЖКХ", утвержденного приказом Минстроя России от 20.08.96 N 17-113, касающийся функций службы "Заказчика".

3. Управлению реформирования ЖКХ (Чернышову Л.Н.) оказывать необходимую помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в вопросах их применения.

4. Единому координационно-пропагандистскому штабу по реализации реформы ЖКХ принять к сведению и использовать в работе утвержденные нормативно-методические материалы.

5. Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на заместителя Председателя А.И.Терещенко.

Нормативно-методические материалы по реализации концепции
реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

     
(рекомендации в помощь разработчикам региональных программ)

Настоящий документ разработан на основе Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ N 425 от 28 апреля 1997 года, и может быть использован при разработке региональных программ реформы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документ носит рекомендательный характер.

1. Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства России

1.1. Направления государственной политики в жилищно-коммунальной сфере. Состояние и проблемы

Реформа жилищно-коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 1990-х годов, является на сегодня одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства. С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно-коммунальных правоотношений в России периода 1990-1996 годов был достаточно динамичным как в нормотворчестве, так и в апробировании новых механизмов в жилищно-коммунальной сфере. В этот период времени были уточнены основные цели преобразований в этой сфере экономики и созданы необходимые правовые основы для проведения реформы.

Сформированная в 1990-1996 годах законодательная, правовая и нормативно-методическая база определила основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования, усиления мер социальной поддержки низкодоходных категорий граждан при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания.

Решающим шагом в этом направлении явилось принятие Законов Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и "Об основах федеральной жилищной политики", а также Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22.09.93 N 935, которыми был предусмотрен поэтапный переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с достижением в 1998 году 100% покрытия затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальных услуг за счет платежей граждан с одновременным переходом на бюджетную форму социальной поддержки низкодоходных семей через предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг вместо дотирования предприятий ЖКХ.

Реализация на местах новой государственной жилищной политики, закрепленной в более чем 70 законопроектах и нормативно-правовых актах, позволила решить ряд застарелых проблем отрасли.

В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году. В собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв.метров, или 36,8 процента от всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.

Средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв.метра общей площади и составила 18,1 кв.метра на человека.

В этот период в муниципальную собственность активно передавались объекты жилищно-коммунального хозяйства приватизированных, акционированных, ликвидированных предприятий и организаций, колхозов и совхозов.

Процесс муниципализации наиболее активно шел в жилищной сфере, где сегодня осталось около 20 процентов ведомственного жилищного фонда, принадлежащего государству.

В водопроводном хозяйстве, как и в энергетике, остается еще около 40 процентов ведомственных объектов. При этом муниципализация происходит крайне трудно, как по технологическим, так и по экономическим причинам.

Изменилась структура предприятий отрасли. В настоящее время их насчитывается 51,3 тыс., в том числе 9,7 тыс. государственных и муниципальных. Общая численность работников в сфере жилищно-коммунального обслуживания составляет около 4 млн. человек, в том числе 1,4 млн. человек в государственных и муниципальных предприятиях ЖКХ.

В большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, департаменты,

выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика -

организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.

Активизировался процесс создания товариществ собственников жилья. К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт-Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывается по 50 и более товариществ собственников жилья. Большое число товариществ находится в стадии организации.

Начали формироваться договорные отношения между владельцем основных фондов ЖКХ и хозяйствующими субъектами различных форм собственности и населением на основе взаимных интересов и ответственности.

На местах осуществляется переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с одновременным применением мер социальной защиты граждан путем предоставления им субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, формируются договорные отношения с нанимателями и собственниками жилья.

За 1994-1995 годы рост ставок оплаты услуг, при котором доля населения в покрытии издержек по предоставлению жилищно-коммунальных услуг в большинстве регионов возросла до 25-40%, позволил преодолеть отставание оплаты жилищно-коммунальных услуг от темпов инфляции. Однако, в связи с тем, что в этот период сложилась неблагоприятная динамика доходов населения, рост оплаты услуг населением проходил болезненно. Это не дало ощутимых результатов реализации программ реформирования жилищно-коммунальных отношений и вызвало необходимость изменения темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг. Законом Российской Федерации "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", принятым 8 декабря 1995 года, было предусмотрено увеличение срока поэтапного перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением с 5 до 10 лет.

Тем не менее ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг в 1996 году продолжали расти опережающими инфляцию темпами.

Затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг в среднем по России на одного человека в месяц в 1996 году сложились в размере 141870 рублей. При этом доля платежей населения в покрытии этих затрат в 1996 году составила 27%. Исходя из этого, при установлении максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере 15% от совокупного дохода семьи право на компенсации (субсидии) при оплате за жилье и коммунальные услуги в 1996 году получили около 3 млн.семей, или около 7% семей, пользующихся основными жилищно-коммунальными услугами.

Трехлетний опыт проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве показал, что принятые в 1991 году и последующие годы решения, касающиеся реформирования отношений в этой сфере экономики, нередко не были увязаны с общенациональной политикой в области установления цен на энергоносители, динамикой доходов населения, процессом передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и другими факторами. На местах, за редким исключением, нет осознанной, последовательной и целенаправленной работы в этой сфере экономики.

В большинстве случаев реформой жилищно-коммунального хозяйства на местах занимаются работники отрасли, пытающиеся подстроить экономические реформы под существующие структуры ЖКХ.

1.2. Особенности региональной политики в жилищно-коммунальной сфере

Важнейшим условием формирования новой экономической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно-коммунальных услуг, а также управления муниципальной собственностью.

Службы заказчика по жилищно-коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тыва, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский края и другие. При этом региональные и местные руководители в большинстве случаев ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно-коммунальных правоотношений.

Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. Так, в городах Карачаево-Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда других территорий функции службы Заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно-коммунального обслуживания, в том числе и на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.

Это нарушает принцип рыночных отношений - разделения этих функций, ведет к чисто формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств и применение экономических санкций.

В то же время созданные согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам службы Заказчика в городах Новгороде, Рязани и других дают возможность непосредственного экономического воздействия со стороны органов местного самоуправления на качество жилищно-коммунального обслуживания населения и более эффективную работу по сбору платежей через формируемый механизм договорных отношений.

Аналогично выполняют свои функции службы заказчика в городах: Боровичи Новгородской области, Невинномыске и Буденновске Ставропольского края, г.Северске Томской области, г.Октябрьске Самарской области, г.Новочебоксарске Чувашской республики, а также г.Угличе Ярославской области.

Общими моментами развития договорных отношений на местах являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения экономических санкций за нарушение условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно-коммунальному обслуживанию потребителей.

В то же время в ряде регионов, к примеру в Оренбургской, Курской областях, заключение договоров предусматривает обязательства по качеству предоставляемых услуг и экономические санкции за их нарушение.

Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья, как основа демонополизации и развития конкуренции в сфере эксплуатации и содержания жилья. Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 25 до 8 процентов муниципального жилья.

В целом же следует отметить, что слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них конкретных критериев и ответственности сторон ведет на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к разнобою в организации обслуживания, различным толкованиям одних и тех же документов, терминов, определений. Так, например, часто возникают конфликтные ситуации из-за нечеткости определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания внутридомового инженерного оборудования. Отсутствует четкость в определении ответственности за приобретение и установку приборов учета и их обслуживание. Как правило, в договорах на обслуживание используется формулировка "обслуживание основных фондов в соответствии с правилами и нормами эксплуатации" без согласования с реальными возможностями финансирования.

Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий и потребителей усугубляется также отсутствием договоров найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ордеров к договорам найма находится лишь в самой начальной стадии. Процесс заключения договоров найма жилого помещения начался не более чем в 10 регионах России.

Важным элементом регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.

В настоящее время государственные жилищные инспекции созданы в 59 субъектах Федерации. В 5 регионах России (Республика Марий Эл, Ульяновская, Липецкая, Кемеровская, Новгородская области) функции жилищных инспекций возложены на органы управления ЖКХ. В городах Екатеринбурге, Новосибирске и Нижнем Новгороде созданы муниципальные жилищные инспекции.

Однако нередко созданные органы жилищной инспекции действуют формально, реально контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно-правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность.

Платежи населения уже к настоящему времени занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. Установленный уровень платежей населением за жилищно-коммунальные услуги в отношении к издержкам по их производству в 1997 году существенно отличается по экономическим регионам России: от 15% в Ульяновской области до 60% в Самарской области.

Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли на их оплату в семейном бюджете, не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, такая практика рано или поздно приведет к обвальному росту тарифов, что для населения будет еще более болезненным.

В то же время фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных, как вследствие наличия у граждан прав на льготы и субсидии, так и по причине задолженности по оплате услуг.

В частности, в настоящее время насчитывается 43 категории населения, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, охватывающих более 50% населения России, проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.

По данным обследований, проведенных региональными и местными органами власти, неплатежи населения составляют на сегодня 20-25%, промышленных предприятий - около 60%, а организаций бюджетной сферы - 80-90 процентов.

Сократился объем средств, поступающих от промышленных потребителей. С одной стороны, они стали потреблять меньше услуг, а с другой - сами тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, сейчас значительно приближены к ним. Так, если в Москве в 1992 году накануне реформы тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения, то в 1996 году это превышение сократилось до 9 раз от тарифов для населения; сокращение перекрестного субсидирования имеет место в г.Волгограде и других промышленных центрах России, в Ленинградской, Курской, Белгородской областях, в Карелии тарифы для промышленных потребителей уже сегодня установлены на уровне так называемых экономически обоснованных тарифов или близки к ним.

В то же время зачастую вызывает сомнение обоснованность самих базовых или "экономически обоснованных" тарифов на услуги ЖКХ.

Некоторые регионы и города часто завышают уровень "экономически обоснованных" тарифов, что вызвано, как правило, желанием получить большую дотацию из бюджета. Кроме того, в большинстве регионов расчет "экономически обоснованных" тарифов и определение суммарной потребности в финансовых и материально-технических ресурсах осуществляется по фактически сложившимся нормативам, а при расчете численности и фонда заработной платы используют устаревшие нормативы, утвержденные Минжилкоммунхозом РСФСР.

В результате затраты на предоставление стандартного набора жилищно-коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно-климатических условиях (см. таблицу 1.1).

В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При этом существуют разные подходы к установлению тарифов за сверхнормативную площадь. Так, в городах Кемеровской области плата за сверхнормативную площадь устанавливается на уровне 100%-ного покрытия издержек, но эта плата не распространяется на пенсионеров, инвалидов и ряд других категорий граждан. В городах Нижегородской и Иркутской областей существует дополнительная квота к социальной норме площади жилья, и только сверх этой квоты взимается плата за сверхнормативную площадь. Существуют и такие подходы: ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья устанавливаются на текущий период в соответствии с предельным уровнем платежей, а на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг - на уровне предела, утвержденного на последующий период.

Таким образом, каждый из этих подходов имеет целью, с одной стороны, обеспечить получение домовладельцем дополнительных доходов, обеспечить более рациональное использование существующего социального жилищного фонда, а с другой - защитить интересы малоимущих граждан, в первую очередь пенсионеров, зачастую имеющих небольшое превышение жилищной обеспеченности над социальной нормой при крайне низком доходе.