ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 29 марта 2019 года N 558-р
[Об утверждении Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года]
____________________________________________________________________
Утратило силу на основании
распоряжения Правительства Российской Федерации
от 12 апреля 2023 года N 903-р
____________________________________________________________________
1. Утвердить прилагаемый Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года (далее - Бюджетный прогноз).
2. Минфину России разместить Бюджетный прогноз на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в 2-недельный срок со дня официального опубликования настоящего распоряжения.
3. Ответственным исполнителям государственных программ Российской Федерации руководствоваться показателями финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации на период их действия согласно приложениям N 4 и 5 (совершенно секретно) к Бюджетному прогнозу.
4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Бюджетного прогноза при разработке соответствующих бюджетных прогнозов на долгосрочный период субъектов Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Д.Медведев
УТВЕРЖДЕН
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 29 марта 2019 года N 558-р
Бюджетный прогноз Российской Федерации
на период до 2036 года
ВЫПИСКА
I. Введение
Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года (далее - Бюджетный прогноз) разработан в соответствии со статьей 170_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 г. N 914 "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период".
При подготовке Бюджетного прогноза были учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 г., Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 г., Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации 29 сентября 2018 г., Стратегического прогноза Российской Федерации до 2035 года, одобренного на оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации 22 февраля 2019 г., государственных программ Российской Федерации, а также Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.
1. Предпосылки и актуальность формирования бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период
Процесс подстройки российской экономики и финансового сектора к изменившимся внешним условиям, основное бремя которой пришлось на первую половину 2015 года, завершился. Результаты произошедшей адаптации, хоть и небезболезненной для отечественной экономики, выгодно отличают Россию от многих сырьевых стран, оказавшихся неподготовленными к внезапному завершению растущей фазы сырьевого суперцикла. Благодаря накопленным в докризисные годы резервам, проведению ответственной денежно-кредитной и бюджетной политики, а также своевременной реализации пакета антикризисных мер удалось стабилизировать ситуацию на внутреннем финансовом рынке, укрепить доверие к банковской системе и национальной валюте, благополучно пройти пик выплат по внешним долговым обязательствам, стабилизировать инфляционные ожидания экономических агентов и в целом сформировать необходимые условия для оживления деловой активности и возобновления экономического роста.
С завершением адаптационного периода на первый план повестки государственной экономической политики выходит цель по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики. В таких условиях актуальность долгосрочных ориентиров государственной экономической политики, включая вариативность ее проведения в зависимости от реализации тех или иных сценариев внешних и внутренних условий, приобретает особое значение для экономических агентов, помогая им сформировать собственные средне- и долгосрочные стратегии поведения.
Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период призван способствовать снижению уровня неопределенности относительно основных приоритетов, подходов к формированию механизмов и принципов реализации бюджетной политики на долгосрочном горизонте, что обеспечит большую прогнозируемость макроэкономических условий и условий ведения бизнеса.
Долгосрочные оценки основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также основные подходы, методы и принципы реализации долгосрочной государственной экономической политики в налоговой, бюджетной и долговой сферах объективно востребованы хозяйствующими субъектами и необходимы для разработки и реализации всей совокупности документов стратегического планирования. Сопутствующее разработке таких долгосрочных оценок повышение степени предсказуемости реализуемой бюджетной политики способствует росту привлекательности отечественной экономики для потенциальных инвесторов.
Долгосрочное бюджетное прогнозирование является естественным продолжением работы по повышению качества государственного управления в целом и внедрению программно-целевого метода в государственном управлении в частности. Реализованный в предшествующие годы переход к формированию федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 3-летний период, а впоследствии и разработка соответствующих государственных программ Российской Федерации, предполагали дальнейшее расширение горизонтов планирования. Тем самым выстраивается взаимоувязанная система документов стратегического бюджетного планирования, обеспечивающая сбалансированность мер, реализуемых в текущем, среднесрочном и долгосрочном периодах.
Необходимость разработки документов долгосрочного бюджетного планирования была обозначена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах. К настоящему времени во исполнение названного Бюджетного послания сформированы основные нормативно-правовые, методологические и практические предпосылки для внедрения долгосрочного бюджетного планирования. Был принят Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации", утверждены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части долгосрочного бюджетного планирования, постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 г. N 914 "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период" определены структура, состав, перечень приложений и порядок разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период.
2. Цели и задачи бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период
Ключевой целью разработки бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период является оценка на вариативной основе наиболее вероятных тенденций развития бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющая путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить стабильные макроэкономические условия и достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.
К задачам бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, способствующим достижению указанной цели, относятся:
обеспечение прозрачности и предсказуемости параметров бюджетной системы Российской Федерации, макроэкономических и иных показателей, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики;
профилактика бюджетных рисков для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечиваемая в том числе заблаговременным обнаружением и принятием мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков;
оценка потенциальных объемов долгосрочных параметров финансового (бюджетного) обеспечения отдельных направлений социально-экономической политики, включая финансовые показатели государственных программ Российской Федерации.
Решение указанных задач обеспечивается в рамках реализации комплексных мер, включающих:
обеспечение взаимного соответствия и координации бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период с другими документами государственного стратегического планирования, в первую очередь с прогнозом социально-экономического развития на долгосрочный период и государственными программами Российской Федерации;
систематизацию и регулярный учет основных бюджетных и макроэкономических рисков;
использование в целях долгосрочного бюджетного прогнозирования и планирования инициативных мер и решений, позволяющих достичь требуемых результатов и уровня устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
оказание на постоянной основе методологической и консультационной поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по вопросам долгосрочного бюджетного прогнозирования и планирования;
обеспечение учета и полноценное включение бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период в бюджетный процесс.
II. Основные итоги развития и текущее состояние бюджетной системы Российской Федерации
За последние 15 лет в бюджетной системе Российской Федерации произошли существенные структурные сдвиги. При этом эволюцию бюджетной политики с начала текущего столетия можно условно разделить на 3 этапа.
На первом этапе (в начале 2000-х годов) бюджетная политика формировалась с оглядкой на уроки финансового кризиса 1998 года: ее основным приоритетом было обеспечение макроэкономической, финансовой и ценовой стабильности, а также создание благоприятных условий для ведения бизнеса. Именно в этот период были заложены основные элементы механизмов защиты российской экономики и бюджетной системы Российской Федерации от переменчивости внешнеэкономической конъюнктуры.
Проведенная в 2000-2002 годах налоговая реформа, с одной стороны, существенно упростила условия ведения бизнеса посредством рационализации структуры налоговой системы и механизмов налогообложения, а с другой стороны, заложила основы механизма "стерилизации" конъюнктурных нефтяных доходов. Результатом проведенных преобразований налоговой и бюджетной политики стало не только оздоровление государственных финансов, но и существенное сокращение доли теневой экономики, рост собираемости основных налогов. Изъятие в федеральный бюджет природной ренты сырьевого сектора в условиях растущих цен на энергоносители позволило на первом этапе быстро расплатиться по государственным внешним долгам, а впоследствии создало пространство для снижения налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор.
Реформа налогово-бюджетной сферы продолжилась в 2004-2005 годах повышением прогрессивности налогообложения нефтегазового сектора в целях минимизации негативного влияния растущей подвижности цен на энергоносители на внутренние экономические условия. Значительная часть конъюнктурных сверхдоходов стала сберегаться в специально созданном в 2004 году Стабилизационном фонде, впоследствии разделенном на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Таким образом, была окончательно сформирована конструкция "бюджетных правил", страхующая бюджетную систему Российской Федерации от негативных последствий волатильности цен на энергоресурсы и снижающая уязвимость отечественной экономики к последствиям "голландской болезни" в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары.
Проведенные в первой половине 2000-х годов преобразования в налогово-бюджетной сфере сыграли не последнюю роль в ускорении темпов экономического роста. За период с 1999 по 2006 год при среднегодовых темпах роста около 7 процентов валовый внутренний продукт страны увеличился почти на 60 процентов, заметно выросла величина подушевого валового внутреннего продукта по паритету покупательской способности (95 процентов), возросла роль (доля) России в мировой экономике (с 0,6 процента до 3,8 процента).
На втором этапе (с 2006-2007 годов) повышенный уровень конъюнктурных доходов в возрастающей степени стал направляться на финансирование бюджетных расходов. Уже в 2007-2008 годах расходы консолидированного бюджета Российской Федерации превысили 34 процента валового внутреннего продукта по сравнению с 29,3 процента валового внутреннего продукта в 2000-2006 годах. Действовавшая конструкция "бюджетных правил" допускала довольно значительный объем использования конъюнктурных нефтегазовых доходов на финансирование расходов федерального бюджета, в результате роль бюджетной политики в минимизации негативного влияния внешней волатильности на внутренние экономические условия снижалась. Замаскированный быстрым ростом цен на энергоносители рост ненефтегазового дефицита федерального бюджета заметно повысил уязвимость отечественной экономики к колебаниям внешней конъюнктуры в преддверии ее резкого ухудшения во втором полугодии 2008 года.
Накопленный в предшествовавшие годы "запас прочности" тем не менее позволил обеспечить устойчивость бюджетной системы Российской Федерации в период мирового финансового кризиса 2008-2009 годов. Несмотря на сокращение нефтегазовых доходов в 2009 году более чем на 3 процентных пункта валового внутреннего продукта, за счет средств Резервного фонда была профинансирована масштабная антикризисная программа, позволившая укрепить стабильность финансовой системы Российской Федерации, снизить долговую нагрузку корпоративного сектора и существенно увеличить социальную поддержку населения.
После резкого роста во время кризиса 2008-2009 годов расходные обязательства бюджетной системы Российской Федерации в посткризисный период (2010-2014 годы) сохранялись на повышенном уровне (первичные расходы в среднем составляли 33,7 процента валового внутреннего продукта по сравнению с 29,3 процента валового внутреннего продукта в 2000-2006 годы в сравнимой методологии расчета валового внутреннего продукта). Уточнение редакции "бюджетных правил" в 2013 году позволило стабилизировать темпы роста расходных обязательств на федеральном уровне, однако в отсутствие существенных мер по сокращению расходов подавляющая доля ресурсной ренты не сберегалась, а продолжала использоваться в экономике.
Чрезмерное использование конъюнктурной ренты постепенно снижало конкурентоспособность торгуемых секторов российской экономики. В этот период все отчетливее начала проявляться симптоматика "голландской болезни" - существенное изменение структуры цен (значительное укрепление реального эффективного курса рубля) и сопутствующее снижение конкурентоспособности торгуемых секторов.
Кроме того, крен бюджетной политики в части приоритизации бюджетных расходов де-факто сместился в сторону наращивания текущих расходов, причем преимущественно длящегося характера. Так, доля расходов на социальное обеспечение, оборону, правоохранительную деятельность и общегосударственные вопросы увеличилась с 15 процентов валового внутреннего продукта в 2006 году до 22 процентов валового внутреннего продукта в 2016 году. Наращивание текущих расходов в конечном итоге финансировалось за счет вытеснения производительных расходов (инвестиций в человеческий капитал - образование и здравоохранение и так называемый физический капитал инфраструктуру), а также увеличения страховых взносов.
Такая ситуация способствовала усугублению накапливавшихся дисбалансов в экономической модели развития страны: опережающим (относительно динамики производительности труда) темпам роста заработных плат, ухудшению конкурентоспособности и рентабельности частного сектора, особенно торгуемых несырьевых отраслей, вытеснению инвестиций текущим потреблением.
В результате норма сбережений и уровень инвестиционной активности в экономике (доля инвестиций в основной капитал в процентах валового внутреннего продукта) заметно снизились, что оказывало негативное воздействие на темпы потенциального экономического роста. За период 2007-2016 годов валовый внутренний продукт страны увеличился всего на 8,2 процента, а среднегодовые темпы роста замедлились по сравнению с началом века более чем в 4 раза - до 1,5 процента в год. Величина подушевого валового внутреннего продукта по паритету покупательской способности за этот период выросла на 23,4 процента, в то время как доля России в мировой экономике снизилась на 0,7 процентного пункта (до 3,2 процента с 3,9 процента в 2007 году).
При переходе к третьему этапу (со второй половины 2014 года) на структурное замедление темпов экономического роста наложился негативный импульс от резкого изменения внешних условий: отечественная экономика столкнулась с 2-кратным падением цен на нефть и введением финансовых санкций. Помимо прямого негативного эффекта это также спровоцировало скачок волатильности на финансовом рынке, усиливший снижение доверия к национальной валюте и банковской системе.
Старые способы стимулирования экономического роста (за счет наращивания расходов) работали все хуже, да и возможностей для их использования в условиях структурного ухудшения внешних экономических условий оставалось все меньше. Необходимы были изменения в бюджетной политике, решающие как краткосрочные задачи преодоления негативных последствий внешнего шока, так и глобальную задачу повышения долгосрочных устойчивых темпов роста российской экономики.
На достижение этих целей и была направлена государственная экономическая политика 2015-2017 годов, в том числе и бюджетная. При этом в целях смягчения болезненной адаптации в переходный период общая направленность бюджетной политики носила нейтральный характер. Так, период существенного сжатия частного спроса со второй половины 2014 года до первой половины 2016 года характеризовался скромными масштабами сокращения дефицита: ненефтегазовый дефицит сократился до 9,1 процента валового внутреннего продукта к 2016 году - всего на 0,7 процентного пункта к уровню 2014 года. Проведение такой политики стало возможным благодаря наличию накопленных в предшествующие годы резервных фондов.
Непосредственно адаптационные процессы в целом завершились уже ко второму полугодию 2016 года, когда соотношение цен в торгуемых и неторгуемых секторах вернулось к уровню 2005 года и в целом стало соответствовать новому структурному уровню цен на нефть. Эффективная стабилизационная экономическая политика при этом позволила обеспечить:
быстрое исправление макроэкономических дисбалансов. В настоящее время при низких ценах на нефть отечественная экономика характеризуется крепким платежным балансом с минимальной зависимостью от внешнего финансирования и ограниченной уязвимостью к изменчивости настроений на мировых рынках, контролируемым уровнем ненефтегазового дефицита федерального бюджета, инфляционной динамикой на уровне целевых ориентиров и снижающимися инфляционными ожиданиями;
снижение зависимости от цен на нефть. Цена на нефть марки "Юралс", обеспечивающая сбалансированность текущего счета платежного баланса, снизилась с уровня свыше 100 долларов США за баррель в 2013 году до текущих 30-40 долларов США за баррель. Более того, в 2018 году цена на нефть, балансирующая федеральный бюджет на первичном уровне (то есть до исполнения обязательств по обслуживанию государственного долга) сократилась почти до 45 долларов США за баррель, в то время как еще в 2013-2014 годах для балансировки федерального бюджета на первичном уровне требовалась цена в районе 100-120 долларов США за баррель;
оздоровление структуры экономики. За последние несколько лет существенно выросла доля прибыли в структуре национального дохода (42,9 процента в 2018 году или увеличение на 4 процентных пункта с 2014 года), таким образом формируется внутренний естественный источник для финансирования инвестиций. Сопровождавший подстройку к внешним шокам рост конкурентоспособности и рентабельности отечественных отраслей торгуемого сектора привел к увеличению доли ненефтегазовой промышленности в структуре валового внутреннего продукта (с 9,3 процента в 2014 году до 10,6 процента в 2016 году). За последние годы также произошло существенное снижение долговой нагрузки нефинансового сектора и оздоровление структуры финансового сегмента, свидетельствуя о том, что сейчас экономика в лучшей степени подготовлена к трансформации сбережений в инвестиции.
Таким образом, эффективная стабилизационная экономическая политика позволила купировать кризисные явления в период подстройки и создать надежную и здоровую основу для устойчивого развития экономики в будущем.
Завершение периода адаптации позволяет перевести фокус экономической политики на цель по расширению потенциала сбалансированного развития страны. Обеспечение устойчивых и предсказуемых макроэкономических условий и стабильных фискальных (налоговых и неналоговых) параметров, формирование справедливой конкурентной среды и стимулов для увеличения инвестиций, создание условий для развития и раскрытия потенциала каждого гражданина - вот те задачи и направления, которые будут характеризовать новый четвертый этап в эволюции бюджетной политики.
III. Подходы и методология разработки Бюджетного прогноза
1. Внешние условия формирования Бюджетного прогноза
