ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ
ПРИКАЗ
от 12 декабря 2018 года N 613
В целях обеспечения эффективности осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений
приказываю:
Руководитель
А.В.Алёшин
УТВЕРЖДЕНЫ
приказом Федеральной службы
по экологическому, технологическому
и атомному надзору
от 12 декабря 2018 года N 613
Методические рекомендации по применению динамических моделей пересмотра периодичности проведения плановых проверок гидротехнических сооружений при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений
I. Общие положения
1. Методические рекомендации по применению динамических моделей пересмотра периодичности проведения плановых проверок гидротехнических сооружений при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений (далее - Методические рекомендации) распространяются на гидротехнические сооружения объектов электроэнергетики, промышленности и водохозяйственного назначения, которые указаны в статье 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.
2. Методические рекомендации предназначены для использования должностными лицами центрального аппарата и территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор).
Термины и определения, необходимые для целей настоящего документа, приводятся в приложении N 1 к настоящим Методическим рекомендациям.
3. Методические рекомендации разработаны в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ), Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ), постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. N 1303 "Об утверждении Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений", постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 г. N 1108 "О федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений", постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 876 "Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причинённый в результате аварии гидротехнического сооружения", постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2013 г. N 986 "О классификации гидротехнических сооружений" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2013 г. N 986), приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 февраля 2016 г. N 67 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений)".
4. Методические рекомендации распространяются на гидротехнические сооружения (далее - ГТС) I, II и III классов, которые находятся в эксплуатации.
Периодичность плановых проверок федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений (далее - плановые проверки) в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ устанавливается на основе классификации ГТС:
для гидротехнических сооружений I и II классов - не чаще чем один раз в течение одного года;
для гидротехнических сооружений III класса - не чаще чем один раз в течение трех лет;
для гидротехнических сооружений IV класса плановые проверки не проводятся.
Критерии классификации гидротехнических сооружений установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2013 г. N 986.
5. В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться Ростехнадзором при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности ГТС.
Периодичность плановых проверок федерального государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, установленная статьёй 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ, определяет минимальные значения периодичности проведения плановых проверок. При осуществлении контрольно-надзорной деятельности (далее - КНД) назначенная периодичность на законодательном уровне соответствует статическому подходу (статической модели) и может быть изменена только в случае наличия достаточных обоснований для возможности увеличения периода между проверками. Статическая модель назначения периодичности плановых проверок определена в соответствии с классами ГТС, отнесения ГТС к степени опасности чрезвычайной ситуации при возможной аварии на этом ГТС, является базовой для установления периодичности проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и их ГТС при осуществлении КНД.
6. Плановые проверки ГТС выполняются с использованием Методических указаний по проверке гидротехнических сооружений на этапе эксплуатации, утверждённых приказом Ростехнадзора от 27 июня 2016 г. N 240, и проверочного листа, утверждённого приказом Ростехнадзора от 21 декабря 2017 г. N 556 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору при проведении плановой проверки в рамках осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений".
Для контроля изменений значений критериев безопасности ГТС используются Рекомендации по проверке критериев безопасности гидротехнических сооружений объектов энергетики, утверждённые приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 января 2013 года N 25.
Проверки ГТС в режиме постоянного государственного надзора выполняются также с использованием Методических рекомендаций по проверке гидротехнических сооружений в режиме постоянного государственного надзора, утверждённых приказом Ростехнадзора от 27 июня 2018 г. N 297.
Плановые проверки в периоды, не имеющие заранее определённых временных границ или представляющие повышенную опасность для ГТС (периоды паводков, навигации), проводятся в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя органа государственного надзора, которым также устанавливается дата начала и окончания проведения плановой проверки.
7. С целью обоснованного изменения (увеличения) установленной на законодательном уровне периодичности плановых проверок применяется динамический метод управления периодичностью проверок. Динамический метод управления периодичностью проверок базируется на динамической модели, представляющей собой совокупность изменяющихся сведений о ГТС, на основании которых можно формировать обоснования возможности изменять периодичность (варьировать периодичностью) плановых проверок на этапе эксплуатации.
Динамическая модель - это информационная база качественных и количественных факторов, диагностических показателей, характеризующих в том числе техническое состояние ГТС, условия его безопасной эксплуатации.
При этом каждый из факторов, контролируемые и диагностические показатели, в том числе критерии безопасности, периодически актуализируются и оцениваются на соответствие действующей проектной документации и требованиям безопасности в ходе декларирования безопасности ГТС и проверок.
8. Должностными лицами Ростехнадзора используется динамический метод управления периодичностью проверок, обеспечивающий обоснованно и без снижения контроля со стороны федерального государственного органа надзора осуществлять контроль за соблюдением обязательных требований, установленных действующими законодательными и иными нормативными правовыми актами в области безопасности ГТС, прогнозировать риски аварий и управлять периодичностью проведения плановых проверок в отношении каждого ГТС, а также обеспечивать снижение нагрузки на бизнес за счет увеличения периодов между плановыми проверками ГТС. При управлении периодичностью плановых проверок принимаются обоснованные решения, в число которых входят следующие:
увеличить период между предыдущей и очередной плановой проверками;
не изменять установленную Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ периодичность между плановыми проверками;
увеличить период между плановой и очередной проверками на следующем временном периоде эксплуатации, если юридическим лицом (эксплуатирующей организацией, собственником) приняты необходимые меры по обеспечению безопасности, уменьшению риска аварии.
Учитывается деятельность, проводимая юридическим лицом (эксплуатирующей организацией, собственником) по обеспечению безопасности ГТС в период между плановыми проверками, наличие (отсутствие) административных правонарушений.
9. Внеплановые проверки ГТС в рамках осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений проводятся при наличии оснований, указанных в частях 2, 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ.
10. В настоящих Методических рекомендациях определяются порядок и процедуры создания и актуализации динамических моделей ГТС I, II и III классов для управления периодичностью проведения плановых проверок ГТС.
II. Основные положения применения динамического метода управления периодичностью проведения плановых проверок ГТС
11. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" в период между плановыми проверками ГТС юридическим лицом (эксплуатирующей организацией, собственником) осуществляется процедура декларирования безопасности ГТС, результатом которой является получение разрешения на эксплуатацию ГТС на определённый срок в зависимости от уровня безопасности ГТС и эксплуатационного состояния ГТС.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. N 1303 декларация безопасности представляется декларантом в орган надзора не реже одного раза в 5 лет с момента ввода гидротехнических оружений в эксплуатацию. Максимальный срок действия разрешения на эксплуатацию ГТС по результатам декларирования безопасности ГТС не превышает 5 лет.
При формировании динамической модели результаты декларирования безопасности ГТС учитываются должностными лицами Ростехнадзора, уполномоченными на проведение плановых проверок в отношении этих ГТС. Результаты декларирования безопасности ГТС составляют основу динамической модели, в которую вносится обновлённая информация о ГТС в период действия разрешения на эксплуатацию по результатам прошедшего декларирования безопасности ГТС, а также используются в дальнейшем для пересмотра периодичности плановых проверок этих ГТС. Максимальный период между плановыми проверками может определяться в пределах не реже одного раза в 5 лет.
13. Не предполагается сокращение трудозатрат должностных лиц центрального аппарата и территориальных органов Ростехнадзора на осуществление КНД, так как предусматривается выполнение аналитической работы по формированию динамических моделей, их обновлению и использованию в целях подготовки предложений в годовой график плановых проверок ГТС в период между плановыми проверками.
14. При отборе качественных и количественных факторов, диагностических показателей, сведений об условиях эксплуатации, сведений о внешних воздействиях для включения их в состав динамической модели и оценке их значимости для принятия решений о пересмотре периодичности плановых проверок учитывается следующее.
14.1. При осуществлении КНД классы ГТС положены в основу определения статических значений периодичности плановых проверок согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ.
Класс ГТС является обобщённым показателем. Класс ГТС устанавливается с учетом высоты гидротехнического сооружения и типа грунта его основания; социально-экономической ответственности с учетом вероятности нарушения нормальной жизнедеятельности населения в случае аварии на ГТС (установленная мощность ГТС электростанций; ГТС атомных электростанций; ГТС в зависимости от класса опасности складируемых отходов); последствий возможных гидродинамических аварий на ГТС (в зависимости от числа постоянно проживающих людей, которые могут пострадать от аварии ГТС; числа людей, условия жизнедеятельности которых могут быть нарушены при аварии ГТС; территории распространения чрезвычайной ситуации, возникшей в результате аварии ГТС).
Все критерии для классификации ГТС практически стабильны, не меняются на этапе эксплуатации ГТС. Поэтому параметры и характеристики ГТС вносятся в базу данных и являются её неизменяемой частью. Исключение составляют сведения о размере возможного материального ущерба (без учета убытков владельца гидротехнического сооружения), вреде окружающей среде, количестве потерпевших лиц при аварии, которое определяется с учетом числа постоянно проживающих людей в зоне затопления. Сведения о размерах возможного ущерба и вреда периодически актуализируются в динамической модели.
При изменении этих данных в сторону повышения риска аварий увеличение периодичности проведения плановых проверок не осуществляется.
14.2. Уровни безопасности ГТС оцениваются в ходе декларирования безопасности ГТС для всего эксплуатируемого комплекса ГТС. Сведения об уровне безопасности в составе динамической модели актуализируются каждый раз по результатам декларирования безопасности. Вместе с тем уровень безопасности ГТС не может считаться критерием для пересмотра периодичности проведения плановых проверок ГТС. Уровень безопасности является формализованной обобщённой оценкой безопасности ГТС, учитывающей в совокупности влияние на безопасность большого числа качественных и количественных факторов, имеющих не только разную природу и значимость, но и разные масштабы.
14.3. На основе значений диагностических показателей состояния сооружения оценивается эксплуатационное состояние ГТС в ходе декларирования безопасности ГТС.
Для оценки эксплуатационного состояния ГТС используется Инструкция о порядке определения критериев безопасности и оценке состояния гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов на поднадзорных Госгортехнадзору России производствах, объектах и в организациях (далее - Инструкция), утвержденная постановлением Госгортехнадзора России от 4 февраля 2002 г. N 10. Инструкция содержит общий подход к определению эксплуатационных состояний ГТС разного назначения с учетом состояния критериев безопасности ГТС в совокупности с другими диагностическими показателями. Информация об эксплуатационном состоянии ГТС в составе динамической модели актуализируется каждый раз по результатам декларирования безопасности. Вместе с тем характеристика эксплуатационного состояния ГТС не может считаться достаточным критерием для пересмотра периодичности проведения плановых проверок ГТС, так как является формализованной обобщённой оценкой.
14.4. Критерий безопасности ГТС является диагностическим показателем и устанавливается для каждого параметра, который является важным для контроля безопасности ГТС. Например, осадки секций плотины, интенсивность осадки секций плотины, горизонтальные перемещения гребня плотины в сторону нижнего бьефа с начала наблюдений, раскрытие межсекционных швов с начала наблюдений, фильтрационное противодавление в основании секций плотины, уровни внешних воздействий, другие параметры диагностических показателей.
Критерии безопасности представляют собой совокупность качественных и количественных параметров, которые учитываются при оценке уровня безопасности ГТС. Количественные параметры критериев безопасности, их изменения в ходе эксплуатации оцениваются двумя критериальными значениями диагностических показателей (К1) и (К2). При динамическом методе пересмотра периодичности проведения плановых проверок критерии безопасности включаются в состав динамической модели; оценивается их соответствие условию непревышения диагностических показателей над критериальными значениями.
15. Используя данные, включенные в состав динамической модели, должностными лицами Ростехнадзора оценивается:
изменение (повышение) риска аварии относительно ранее определённого значения за прошедший период между декларированием безопасности ГТС;
обоснованность сохранения базового значения периода между плановыми проверками, соответствующего классу ГТС;
возможность увеличения периода между плановыми проверками;
необходимость проведения внеплановых проверок.
16. Максимальный период между плановыми проверками может составить 5 лет для ГТС всех классов, если обоснована допустимость повышения периодичности проведения плановых проверок гидротехнических сооружений относительно базового значения, которое определено в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ с ограничением нижней границы частоты проверок записью "не чаще".
Для обоснования возможности повышения периодичности плановых проверок в сторону увеличения от 1 до 5 лет используются доказательные обоснования по исключению:
роста риска аварий на ГТС;
превышения диагностических показателей ГТС над их критериальными значениями в период не менее 5 лет;
снижения оценок уровня безопасности;
снижения эксплуатационного состояния ГТС.
В случае выявления негативных тенденций изменения перечисленных выше показателей (критериев безопасности и других диагностических показателей), определяющих в совокупности уровень безопасности ГТС и эксплуатационного состояния ГТС, указывающих на рост значений рисков, базовая периодичность плановых проверок для ГТС разных классов (пункт 4 настоящих Методических рекомендаций) остаётся на уровне базового значения.
