ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 декабря 2009 года N 482
О КОНЦЕПЦИИ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ПОВЫШЕНИЕ СЕЙСМОУСТОЙЧИВОСТИ ЖИЛЫХ ДОМОВ, ОСНОВНЫХ ОБЪЕКТОВ И СИСТЕМ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН НА 2010-2013 ГОДЫ"
В целях реализации в Республике Дагестан федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. N 365 "О федеральной целевой программе "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы", а также в соответствии с постановлением Правительства Республики Дагестан от 7 мая 2008 г. N 141а "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации республиканских целевых программ" (Собрание законодательства Республики Дагестан, 2009, N 12, ст. 595) Правительство Республики Дагестан постановляет:
1. Одобрить прилагаемую Концепцию республиканской целевой программы "Повышение сейсмоустойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения Республики Дагестан на 2009-2013 годы".
2. Определить государственным заказчиком - координатором республиканской целевой программы "Повышение сейсмоустойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения Республики Дагестан на 2009-2013 годы" (далее - Программа) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан.
3. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан обеспечить разработку проекта Программы и представить его в установленном порядке в Правительство Республики Дагестан.
4. Министерству финансов Республики Дагестан, Министерству экономики Республики Дагестан внести в Правительство Республики Дагестан предложения по финансированию затрат на разработку Программы.
Председатель Правительства
Республики Дагестан
Ш. Зайналов
ОДОБРЕНА
постановлением Правительства Республики Дагестан от 31 декабря 2009 г. N 482
Концепция республиканской целевой программы "Повышение сейсмоустойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения Республики Дагестан на 2010-2013 годы"
1. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Республики Дагестан
Значительная часть территории Российской Федерации находится в условиях сейсмической опасности, непосредственно в сейсмоопасной зоне - 17 субъектов Российской Федерации и 550 муниципальных образований. Точное количество объектов, отвечающих критериям настоящей Концепции и требующих выполнения мероприятий по их сейсмоусилению, предстоит установить на самых ранних этапах реализации республиканской целевой программы "Повышение сейсмоустойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения Республики Дагестан на 2010-2013 годы" (далее - Программа), однако, по независимым экспертным оценкам, их количество может составить до 10 тысяч объектов. При этом общая площадь зданий и сооружений, требующих первоочередного сейсмоусиления и защиты, по предварительным оценкам, составляет не менее 12-15 млн квадратных метров с оценочной стоимостью 150-200 млрд рублей. Разрушение этих объектов в результате воздействия природных катаклизмов может привести к гибели десятков тысяч людей (как это случилось в Армении в 1988 году и в г. Нефтегорске в 1995 году, на Сахалине) и суммарному экономическому ущербу в несколько триллионов рублей.
В последние годы на территории страны произошло несколько крупных землетрясений, в том числе и в районах, традиционно не считавшихся опасными (6-балльное землетрясение в г. Калининграде в 2004 году привело к повреждению более 600 зданий) либо прогнозировавшихся на меньшую балльность (10-балльное землетрясение в 2006 году в Корякском автономном округе), которые привели к необходимости пересмотра действующих нормативов и прогнозов. Это в свою очередь выявило проблему дефицита сейсмостойкости многих зданий и сооружений, проектировавшихся и строившихся по устаревшим нормативным требованиям и представляющих вследствие этого источник повышенной опасности, что с большой вероятностью может привести к прогнозируемой гибели людей и большим разрушениям в результате сейсмических воздействий.
Учитывая важность и остроту проблемы, масштабы необходимых работ и требуемого финансирования, необходимость согласованных совместных действий федеральных, региональных и муниципальных властей, единственно приемлемым способом решения этой проблемы является программно-целевой метод. Важнейшей особенностью программно-целевого метода является ориентация на достижение конечных результатов на основе наиболее эффективного использования выделяемых бюджетных и привлеченных средств, это полностью согласуется и с общими принципами программно-целевого управления.
Попытка решения рассматриваемой проблемы была предпринята на основе федеральной целевой программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2001 г. N 690 (далее - ФЦП).
Общий объем финансирования ФЦП был определен в объеме 3733,4 млн рублей, в том числе из средств федерального бюджета - 2036,2 млн рублей
(54,5 процента), включая капитальные вложения 1959 млн руб., научно- исследовательские и опытно-конструкторские работы - 77,2 млн рублей. Финансирование за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 1426,2 млн рублей (38,3 процента), за счет внебюджетных источников - 266 млн рублей (7,2 процента).
Реализация ФЦП была намечена в два этапа: первый этап: 2002-2005 годы, второй этап: 2006-2010 годы.
На первом этапе реализации ФЦП средства федерального бюджета направлялись на объекты здравоохранения и образования. Запланированное ФЦП финансирование сейсмоусиления жилых домов и объектов жизнеобеспечения не производилось.
В рамках первого этапа реализации ФЦП были проведены работы по сейсмоусилению 42 объектов образования и здравоохранения в 8 регионах Российской Федерации. Выполненные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы были направлены на уточнение сейсмической опасности территорий некоторых субъектов Российской Федерации, разработку конкретных технических решений о способах сейсмоусиления строительных конструкций вышеназванных объектов.
Вместе с тем задачи ФЦП на первом этапе не были реализованы в должном объеме.
В значительной степени это было обусловлено фактическим отсутствием системного подхода к решению этой сложнейшей проблемы и неиспользованием программно-целевого метода в планировании и реализации мероприятий ФЦП, усугубленным недостаточным финансированием.
После рассмотрения итогов реализации первого этапа ФЦП и признания ее неэффективности распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 1546-р было принято решение о досрочном прекращении реализации Программы.
В Республике Дагестан более 90 проц. территории с населением более 2 млн человек подвержено влиянию землетрясений с интенсивностью до 7-9 баллов. Причем высокая сейсмичность характерна для густонаселенных территорий. Из 9 последних разрушительных землетрясений одно было 9-балльное, два - 8-балльные. При наиболее сильном за этот период землетрясении 1970 года в республике пострадали 4 города и 282 населенных пункта. Экономический ущерб превысил один миллиард рублей в ценах 1970 года, а людские потери составили десятки человек.
Последствия повторения подобного землетрясения в нынешних условиях урбанизации территорий будут в десятки раз больше, при прогнозируемом сильном землетрясении с эпицентром вблизи п. Дубки в зону воздействия с интенсивностью от 6 до 9 баллов попадают 733 населенных пункта с численностью населения 937 150 человек. При этом санитарные потери составят 39 тысяч человек, а безвозвратные - от 1400 до 9050 человек.
Среди объектов, находящихся на сейсмоопасных территориях, наибольшего сейсмоусиления требуют жилые дома и промышленные объекты старой застройки (до 1970 года), а также объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта и жизнеобеспечения.
Усугубляют положение неправильная планировка городов и застройка с нарушением генпланов. Особую опасность представляет строительство зданий и сооружений рядом с магистральными нефте- и газопроводами, наружная проводка газовых труб в населенных пунктах и наличие большого количества автозаправочных станций вблизи жилых кварталов. Не отвечает требованиям сейсмической безопасности целый ряд очистных сооружений, нефтехранилищ и других объектов, которые при сильном землетрясении могут вызвать сброс, в том числе и в Каспийское море, токсичных отходов, ядов и других вредных веществ.
Основная часть территории республики является горной с большой опасностью развития при землетрясениях так называемых вторичных воздействий природного и техногенного характера в виде оползней, обвалов, проседания грунтов и др. Данным явлениям подвержены территории 4 городов и 28 районов республики.
В республике практически отсутствует система мониторинга геологических процессов. В результате прекращения бюджетного финансирования сведена на "нет" инженерно-сейсмометрическая служба. Для проведения сейсмического и геофизического мониторинга территорий республики используется старое оборудование, не позволяющее оперативно передавать и обрабатывать данные.
Требуется повысить готовность специальных служб и населения к землетрясениям, сформировать нормативную базу для обеспечения сейсмической надежности строящихся и эксплуатируемых зданий и сооружений.
Таким образом, необходимость реализации Программы определяется
рядом следующих обстоятельств:
территория Республики Дагестан является высокосейсмоопасной, с часто повторяющимися сильными землетрясениями;
по уровню сейсмической опасности и сейсмического риска Республика Дагестан занимает 4 место среди 29 субъектов федерации, находящихся в сейсмоопасных зонах;
все объекты, построенные в городах Махачкала и Каспийск до 1981 г., и почти вся застройка городов и других населенных пунктов республики характеризуются дефицитом сейсмостойкости в 1-3 балла. Необеспеченность сейсмостойкости особо опасна для таких объектов повышенной ответственности, как школы, больницы, дошкольные учреждения и здания массового пребывания людей;
территория республики характеризуется особой интенсивностью развития экзогенных процессов (обвалов, оползней, селей и др.), которые могут быть вызваны даже не очень сильными землетрясениями местных очагов;
на сейсмоопасных территориях республики проходят многие важные коммуникации (транспортные, газовые, нефтяные), находятся гидроэлектростанции и другие объекты, разрушение которых может привести к экологической катастрофе и гибели людей.
В этой связи представляется актуальной необходимость разработки Программы на новой концептуальной основе с учетом всех достоинств и недостатков ранее действовавшей ФЦП.
Системное решение существующего комплекса проблем в рамках программно-целевого метода требует:
совершенствования прогнозных методов и процедур оценки сейсмической опасности и сейсмического риска, включая общее сейсмическое районирование (ОСР), детальное сейсмическое районирование (ДСР) и сейсмическое микрорайонирование (СМР);
разработки методик и создания регламента выполнения комплекса работ для определения дефицита сейсмостойкости зданий и сооружений и оценки связанного с ним риска возникновения ущерба и гибели людей от катастрофических воздействий;
совершенствования методов сейсмоусиления зданий и сооружений;
разработки критериев отбора муниципальных образований, для которых необходимо проведение мероприятий по снижению сейсмического риска и сейсмоусилению систем жизнеобеспечения и объектов, соответствующих критериям Программы;
отбора и ранжирования муниципальных образований, проведения паспортизации с предварительной оценкой совокупного сейсмического риска и дефицита сейсмостойкости объектов федеральной, региональной или частной собственности, систем жизнеобеспечения муниципальных образований, мест массового пребывания людей, зданий и сооружений, в которых предполагается размещение пострадавшего населения, а также тех, разрушение которых представляет наибольшую опасность либо ведет к максимальному ущербу в условиях проявления катастрофических природных воздействий;
разработки критериев отбора первоочередных объектов для выполнения работ по усилению с учетом материалов комплексных инженерных изысканий, ДСР и СМР;
отбора по результатам паспортизации объектов для проведения в полном объеме регламентных работ по обследованию и определению дефицита сейсмостойкости зданий и сооружений и оценки совокупного риска возникновения ущерба и гибели людей от катастрофических воздействий;
проведения инженерного обследования выделенных объектов и разработки рекомендаций по их сейсмоусилению;
разработки критериев отбора и ранжирования объектов для выполнения работ по усилению;
выполнения комплекса работ по снижению сейсмического риска и усилению отобранных объектов;
выполнения комплекса работ по мониторингу сейсмоопасных объектов.
Использование программно-целевого метода позволит:
обосновать приоритетность мероприятий и объектов Программы, а также необходимый объем их финансирования;
учесть многофакторность, взаимосвязь проблем и наметить оптимальные способы комплексного их решения;
предложить эффективные механизмы реализации Программы;
обеспечить методическое единство подходов и на этой основе концентрацию и наиболее рациональное использование бюджетных и привлеченных средств.
2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Защита населения от чрезвычайных ситуаций является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития страны. Необходимость реализации Программы в рамках указанного направления определена положениями, содержащимися в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 года.
Сложившаяся ситуация с сейсмической безопасностью в Российской Федерации требует применения комплексного подхода, реализации системы мер, направленных на повышение устойчивости объектов, ее координации на федеральном уровне.
Требуемый уровень сейсмической безопасности не может быть обеспечен только в рамках основной деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан, органов местного самоуправления и собственников различных объектов и сооружений. Характер проблемы требует наличия стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и органов государственной власти.
Минимизация потерь, понесенных вследствие землетрясений, повышение безопасности населения посредством усиления недостаточно сейсмостойких конструкций и создание необходимых условий бесперебойного функционирования систем жизнеобеспечения требуют разработки единой системы мер и ее адаптации к конкретным условиям сейсмически опасных районов Республики Дагестан, скоординированных действий, максимальная результативность которых может быть обеспечена только с использованием программно-целевых механизмов.
Разработку и реализацию Программы предполагается осуществлять на следующей концептуальной основе:
учет местных особенностей, включая природные и экологические факторы;
применение четких критериев отбора объектов, требующих сейсмоусиления;
научное обоснование приоритетности в реализации инвестиционных и практических мероприятий;
системный подход к повышению устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в Республике Дагестан.
В рамках программно-целевого метода Программа предусматривает последовательное выполнение конкретных задач: от оценки сейсмической опасности территорий Республики Дагестан до обеспечения сейсмостойкости эксплуатируемых зданий и сооружений как главного фактора, приводящего к людским и материальным потерям при сильных землетрясениях.
3. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода
По экспертным оценкам, до 90 процентов зданий и сооружений, расположенных в Республике Дагестан, испытывают дефицит сейсмостойкости и могут представлять опасность при сейсмических явлениях.
Усугубляет сложившуюся ситуацию и то, что муниципальные образования Республики Дагестан имеют недостаточный уровень финансовой обеспеченности, а также обеспеченности ресурсами, находящимися в их распоряжении, для самостоятельного решения данной проблемы.
Основными недостатками и издержками подхода к решению проблемы на основе исключительной ответственности собственника по обеспечению сейсмической устойчивости зданий и сооружений без использования государственной поддержки и программно-целевых механизмов являются:
отсутствие комплексного системного подхода к управлению сейсмическими рисками;
невозможность достижения приемлемого уровня сейсмической устойчивости систем жизнеобеспечения в целом путем сейсмоусиления отдельных объектов;
