Полномасштабное внедрение программно-целевых принципов в бюджетный процесс Республики Саха (Якутия) началось в 2004 году после принятия на федеральном уровне Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (далее - Концепция).
В целях реализации положений Концепции на республиканском уровне была разработана Программа реформирования региональных финансов Республики Саха (Якутия) на 2005 - 2006 годы, утвержденная постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 19.11.2004 N 548. Достижение поставленных в указанной программе целей обеспечивалось поэтапными действиями исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по основным направлениям реформирования бюджетной финансовой системы.
В 2005 году Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление от 30.06.2005 N 398 "О мерах по совершенствованию методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату" (далее - постановление N 398). Постановлением N 398 был утвержден перечень количественных показателей для оценки результатов работы министерств и ведомств по реализации государственного заказа на управление социально - экономическими процессами в Республике Саха (Якутия) на 2005 - 2008 годы, а также перечень показателей планируемых результатов исполнения расходных обязательств Республики Саха (Якутия) в разрезе отраслей и функциональной классификации бюджетных расходов в рамках среднесрочного бюджетного планирования.
Эти меры положили начало формированию в Республике Саха (Якутия) комплексной системы планирования бюджетных расходов, основанной на применении методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, позволяющие обеспечить взаимосвязь между объемами бюджетного финансирования с непосредственными и конечными результатами деятельности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
В 2006 году постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 22.06.2006 N 263 было утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ и Порядок учета планируемых результатов при формировании государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на очередной финансовый год. В этом же году осуществлена разработка 11-ти пилотных ведомственных целевых программ, общий объем финансирования которых в 2007 году составлял чуть более 2-х процентов расходов государственного бюджета.
На долю расходов государственного бюджета, учтенных в рамках ранее утвержденных республиканских целевых программ, соответствующих реализуемым федеральным целевым программам, в 2007 году приходилось около 14 процентов расходов государственного бюджета.
Таким образом, удельный вес расходов государственного бюджета, учтенных в рамках всех целевых программ, в 2007 году в целом составлял 16 процентов.
В целях повышения эффективности внутриведомственного планирования, результативности бюджетных расходов и открытости деятельности органов государственной власти, повышения ответственности руководителей органов государственной власти за результаты принимаемых ими решений постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 31.01.2009 N 27 было утверждено Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - ДРОНД). В развитие данного Положения Министерством финансов Республики Саха (Якутия) были разработаны Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности в Республике Саха (Якутия) на 2009 - 2011 годы. Основными задачами подготовки докладов являлись:
формирование сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Республики Саха (Якутия);
обеспечение Правительства Республики Саха (Якутия), Министерства финансов Республики Саха (Якутия) и Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия) необходимой информацией для учета и оценки результатов и эффективного бюджетного планирования участников бюджетного процесса для целей формирования государственного бюджета на очередной финансовый год и плановый период исходя из наиболее эффективного использования бюджетных средств для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих субъектов бюджетного планирования.
Пилотные ДРОНД были сформированы в конце 2010 года в 8-ми субъектах бюджетного планирования социального блока: Министерство здравоохранения, Министерство труда и социального развития, Комитет по делам семьи и детства при Президенте Республики Саха (Якутия), Министерство науки и профессионального образования, Министерство образования, Министерство по молодежной политике, Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по физической культуре и спорту, Министерство культуры и духовного развития.
В связи с совершенствованием программно-целевых методов, начиная с 2012 года, в соответствии с постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 11.05.2012 N 181 "Об утверждении Порядка разработки и реализации стратегических планов органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" на уровне ведомств осуществляется формирование Стратегических планов развития органа государственной власти.
Реализованные меры способствовали постепенному продвижению Республики Саха (Якутия) по пути внедрения программно-целевого бюджетирования и получили дальнейшее логическое продолжение в утвержденных в последующие годы Программе реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2010 годы и Программе Правительства Республики Саха (Якутия) по повышению эффективности бюджетных расходов на 2011 - 2013 годы, утвержденных постановлениями Правительства Республики Саха (Якутия) от 18.12.2007 N 517 и от 28.04.2011 N 175 соответственно.
В 2010 году в Послании Президента Республики Саха (Якутия) Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) отмечено, что благодаря применению программно-целевого метода государственного управления за минувшие годы удалось достичь улучшения показателей социально-экономического развития республики. К 2010 году наиболее проработанным инструментом программного бюджетного планирования являлся институт республиканских целевых программ, порядок подготовки, утверждения и реализации которых ранее регламентировался Правительства Республики Саха (Якутия) от 08.10.2009 N 415 "Об утверждении Порядка разработки и реализации республиканских целевых программ и Порядка проведения оценки эффективности республиканских целевых программ".
В 2010 году в Республике Саха (Якутия) действовали 32 республиканские целевые программы. Доля расходов государственного бюджета, финансируемых в рамках республиканских целевых программ, составляла чуть более 17 процентов. Удельный вес расходов, учтенных в рамках ведомственных целевых программ, составлял менее одного процента. В целом на долю расходов государственного бюджета, учтенных в рамках целевых программ, в 2010 году приходилось 18,1 процентов расходов.
В 2011 году этот показатель сохранился примерно на том же уровне. Большая часть государственных расходов продолжала осуществляться по сметам, отдельным мероприятиям, которые министерства и ведомства в рамках своей работы планировали самостоятельно, не увязывая результаты деятельности с целями и задачами социально-экономического развития республики. Все принятые ранее республиканские целевые программы закончили свое действие в 2011 году, что потребовало принятия решения о дальнейшем развитии процедур планирования. Кроме того, результаты анализа сложившейся к этому времени в Республике Саха (Якутия) практики реализации целевых программ свидетельствовали о наличии проблем, снижающих эффективность применяемых методов программно-целевого планирования. В частности, фактически уравнялся статус ведомственных и республиканских целевых программ. Большинство данных программ были направлены на развитие материально-технической базы министерств и ведомств, мероприятия отдельных республиканских и ведомственных целевых программ дублировали друг друга.
Принятая к этому времени на федеральном уровне Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, а также иные правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, создали нормативную, правовую и методическую базу для перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных и муниципальных программ ("программному бюджету").
С учетом направлений бюджетной политики, проводимой на федеральном уровне, и имеющегося к этому времени опыта реализации государственных программ на федеральном уровне и в отдельных субъектах Российской Федерации, в республике сложилось понимание необходимости переноса акцента с увеличения объемов финансирования на увеличение выгоды от достаточно высокого уровня расходов.
Это, в свою очередь, повлекло необходимость совершенствования системы бюджетирования за счет перехода к практике формирования "программного бюджета", предусматривающего учет осуществляемых расходов в рамках государственных целевых программ, внедрения единой системы оценки результативности и эффективности всех расходов бюджета, введения четких и прозрачных правил принятия новых расходных обязательств.
В связи с этим постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 28.04.2011 N 175 "Об утверждении программы Правительства Республики Саха (Якутия) по повышению эффективности бюджетных расходов на 2011 - 2013 годы" предусмотрено построение комплексной системы финансового планирования, целью которой является формирование системы среднесрочного программно-целевого планирования, ориентированного на достижение поставленных целей социально-экономического развития. Разработанная схема среднесрочного программно-целевого планирования в Республике Саха (Якутия) предусматривает внедрение трехуровневой системы планирования, включающей долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное планирование, при этом:
1) на первом уровне планирования осуществляется формирование Долгосрочной программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на 20 лет, исходя из основных положений Схемы комплексного развития производительных сил, транспорта и энергетики Республики Саха (Якутия). Указанная Долгосрочная программа содержит общий перечень стратегических целей и задач развития региона по всем отраслям с закреплением для каждой цели и задачи количественных показателей результативности и эффективности их достижения. Кроме того, на этом этапе возникла необходимость в формировании Долгосрочной бюджетной стратегии, включающей в себя приоритетные направления бюджетной, налоговой и долговой политики, основные параметры консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия). Разрабатываемые документы являются основой для тактического (среднесрочного) планирования деятельности исполнительных органов государственной власти;
2) на втором уровне планирования осуществляется формирование Основных направлений развития Республики Саха (Якутия), рассчитанных на 5 лет, с определением приоритетов, которые планируется развивать в намеченный среднесрочный период. Исходя из стратегических целей Долгосрочной программы и Основных направлений деятельности Правительства Республики Саха (Якутия) формируются Программы социально-экономического развития муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов и поселений). Достижение поставленных долгосрочных ориентиров социально-экономического развития осуществляется Правительством Республики Саха (Якутия) путем реализации государственных программ Республики Саха (Якутия).
На основе Прогноза социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на 5 лет и проекта государственного бюджета Республики Саха (Якутия) органами государственной власти осуществляется формирование Стратегических планов развития государственного органа власти, по сути, представляющих собой усовершенствованный вариант ДРОНД. Стратегический план развития является инструментом стратегического и операционного планирования на ведомственном уровне, подготавливаемым с целью повышения эффективности внутриведомственного планирования, результативности бюджетных расходов и открытости деятельности государственных органов власти, а также повышения ответственности руководителей государственных органов власти за результаты принимаемых ими решений;
3) на третьем уровне планирования осуществляется формирование государственного бюджета Республики Саха (Якутия).
К этому времени, в ходе реализации первого и второго этапов планирования, осуществлена работа по утверждению документов, определяющих приоритетные направления, цели и задачи социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). Также к моменту формирования государственного бюджета Республики Саха (Якутия) утверждены государственные программы Республики Саха (Якутия), предусматривающие распределение расходов органов государственной власти в увязке с ведомственными целями и задачами, в свою очередь, направленных на достижение целей социально-экономического развития. Таким образом, обеспечена возможность составления государственного бюджета на основе формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам, иными словами - "в программном" формате.
В целях перестройки системы государственного планирования в Республике Саха (Якутия), а также осуществления перехода на программно-целевое планирование государственного бюджета Республики Саха (Якутия), в 2011 году было разработано принципиально новое Положение о системе государственного планирования социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). Для обеспечения более полного внедрения инструмента государственных программ Республики Саха (Якутия) скорректирован разработки и реализации государственных программ Республики Саха (Якутия), регламентирующий процедуры формирования, утверждения, реализации и мониторинга государственных программ. Новый переработанный Порядок был утвержден Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 08.05.2011 N 636.
В числе основных требований к содержанию государственных программ Республики Саха (Якутия) (далее - ГП РС(Я)) были установлены условия по описанию места и значения ГП РС(Я) для реализации программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия), наличию показателей результативности реализации мероприятий ГП РС(Я) и механизма корректировки ГП РС(Я) из года в год с учетом смещения приоритетов развития и сохранения преемственности политики (по принципу "скользящей трехлетки").
Таким образом, была создана нормативная правовая и методическая база для формирования, утверждения и реализации государственных программ на уровне Республики Саха (Якутия) и организации новой системы бюджетного планирования.