Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

1. В части 1 комментируемой статьи определена система нормативных правовых актов, которыми регулируются правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, а именно: Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и иные федеральные законы.

Конституция РФ, как закреплено в ч.1 ее ст.15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п.2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст.15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

________________

РГ, 1995, 28 декабря, N 247.

Международные договоры России, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, являются составной частью правовой системы России. Как установлено там же, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 318-ФЗ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) (п.2 ст.1 и п.2 ст.3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п.3 ст.1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст.2).

________________

СЗ РФ, 1995, N 29, ст.2757.

СЗ РФ, 2007, N 49, ст.6079.

В соответствии с п.3 ст.5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Согласно части 1 ст.76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. В соответствии с ч.2 указанной статьи по предметам совместного ведения России и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч.3 указанной статьи, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Хотя в части 1 комментируемой статьи непосредственно и не указано, правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются также иными нормативными правовыми актами РФ, нежели законодательные акты, т.е. нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст.90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч.1 ст.115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч.3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 года N 3-ФКЗ) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

________________

СЗ РФ, 1997, N 51, ст.5712; 1998, N 1, ст.1.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 года N 418), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

________________

СЗ РФ, 1997, N 33, ст.3895; 2006, N 29, ст.3251.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет особенности регулирования правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, нормативными правовыми актами регионального уровня. Так, предусмотрено, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться положения, направленные на защиту права граждан на обращение. При этом непосредственно указано, что такими нормативными правовыми актами могут устанавливаться в т.ч. гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом.

Упомянутым выше (см. коммент. к ст.1 Закона) Постановлением КС России от 18 июля 2012 года N 19-П взаимосвязанные положения ч.1 ст.1 комментируемого Закона и комментируемой статьи признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта РФ в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц.

При этом среди прочих изложена следующая правовая позиция:

содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных в ст.33 и 45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей. Соответственно, реализуя в данной сфере конституционную модель разграничения полномочий, субъекты РФ могут принимать нормативные правовые акты, предусматривающие дополнительные гарантии права на обращение, в рамках, определенных Конституцией РФ, ее статьями 72 и 76 (ч.2, 5 и 6), и федеральными законами, в том числе применительно к данным отношениям - положениями комментируемой статьи в системном единстве с другими положениями комментируемого Закона, прежде всего с ч.1 ст.1 и ч.1 ст.2;

вместе с тем расширение законодателем субъекта РФ объема гарантий права на обращение не должно влечь распространение соответствующих обременений на лиц, не осуществляющих отдельные функции государственной власти данного субъекта РФ. В частности, недопустимо возложение законом субъекта РФ обязанностей и обременений, превышающих по своему уровню те, которые определены федеральным законодательством, на местное самоуправление в лице тех или иных его субъектов, - иное означало бы нарушение требований Конституции РФ, которая закрепляет регулятивные полномочия в сфере местного самоуправления в качестве предмета совместного ведения России и ее субъектов (ст.72, п."н" ч.1), а также конституционных критериев самостоятельности местного самоуправления, вытекающих из статей 12 и 130 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.55 (ч.3).

Примером законодательного акта, реализующего норму ч.2 комментируемой статьи, является Закон Московской области от 5 октября 2006 года N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан", который, как указано в его ст.1 (в ред. Закона Московской области от 25 апреля 2007 года N 55/2007-ОЗ), в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом и Уставом Московской области устанавливает дополнительные гарантии права граждан на обращение к Губернатору Московской области, в Московскую областную Думу, Правительство Московской области, центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, государственные учреждения Московской области, осуществляющие отдельные функции государственного управления Московской области, и органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области и их должностным лицам.

________________

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2006, 11 октября, N 189.

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2007, 5 мая, N 79.