Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. В комментируемой статье согласно ее названию определена сфера применения комментируемого Закона. Открывающая же данную статью часть 1 определяет предмет регулирования данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

В качестве предмета регулирования комментируемого Закона часть 1 комментируемой статьи называет, во-первых, правоотношения, связанные с реализацией гражданином России (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "гражданин") закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, и, во-вторых, порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Как неоднократно отмечено КС России в своих решениях, содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных в ст.33 и 45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей. Соответственно, речь идет о реализации, прежде всего, следующих положений Конституции РФ:

граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33);

государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ч.1 ст.45);

каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч.2 ст.45).

Предмет регулирования комментируемого Закона расширен в ч.4 комментируемой статьи за счет включения в него правоотношений, связанных с рассмотрением обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также правоотношений, связанных с рассмотрением государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами (см. ниже).

2. Часть 2 комментируемой статьи исключает из сферы применения комментируемого Закона обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Примерами таких федеральных конституционных законов являются Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Перечень соответствующих федеральных законов довольно широк. Особо представляется необходимым упомянуть лишь то, что на отношения, регулируемые комментируемым Законом, не распространяются положения Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, что и закреплено в ч.10 ст.11_2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 28 июля 2012 года N 133-ФЗ).

________________

СЗ РФ, 1994, N 13, ст.1447.

СЗ РФ, 1997, N 9, ст.1011.

СЗ РФ, 2010, N 31, ст.4179.

pravo.gov.ru, 2012, 30 июля.

В комментируемом Законе непосредственно предусмотрено последствие подачи обращения, подлежащего рассмотрению в порядке, установленном иными федеральными законами, только для одного случая - когда в обращении обжалуется судебное решение. В этом случае в соответствии с ч.2 ст.11 данного Закона такое обращение в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Следует обратить внимание на то, что в ч.2 комментируемой статьи говорится только о законодательных актах. Соответственно, "подзаконными" нормативными правовыми актами не может устанавливаться такой порядок рассмотрения обращений граждан, который противоречил бы комментируемому Закону. Такой вывод подтвержден, например, в Определении Кассационной коллегии ВС России от 23 августа 2007 года N КАС07-383 в отношении Правил, определяющих порядок и условия признания лица инвалидом, изданных Правительством РФ во исполнение Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

________________

БВС РФ, 2009, N 2.

3. В части 3 комментируемой статьи определены особенности распространения сферы применения комментируемого Закона на обращения иностранных граждан и лиц без гражданства: установленный данным Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом.

В основе такого регулирования лежит норма ч.3 ст.62 Конституции РФ, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Соответствующим актом является, прежде всего, Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который согласно его ст.1 определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории России трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

________________

СЗ РФ, 2002, N 30, ст.3032.

Как определено в п.1 ст.2 названного Закона: иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

(О понятии и видах международных договоров РФ см. комментарий к ст.3 Закона.)

4. Часть 4 комментируемой статьи распространяет установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами:

во-первых, на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в т.ч. юридических лиц;

во-вторых, на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Данная часть введена Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ в целях реализации Постановления КС России от 18 июля 2012 года N 19-П, которым взаимосвязанные положения ч.1 комментируемой статьи, ч.1 ст.2 и ст.3 комментируемого Закона признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (ч.1), 30, 33, 45, 55 (ч.3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в т.ч. введению законом субъекта РФ положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.

________________

pravo.gov.ru, 2013, 8 мая.

СЗ РФ, 2012, N 31, ст.4470.

При этом в указанном Постановлении среди прочего изложены следующие правовые позиции:

право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из ст.19 (ч.1) и 55 (ч.3) Конституции РФ принципа равенства и справедливости;

установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно России, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст.41, ч.1; ст.43, ч.1; ст.44, ч.2, Конституции РФ), - тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из ст.33 Конституции РФ, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции РФ, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, - и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обременение;

публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом РФ (ст.113-115) и Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

В Определении КС России от 29 сентября 2015 года N 2310-О непосредственно отмечено, что к государственным учреждениям, о которых идет речь в ч.4 комментируемой статьи, относится Пенсионный фонд РФ, созданный в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в России (п.1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1).

________________

СПС.

Комментарий к статье 2. Право граждан на обращение

1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Данная часть изложена Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции данной части указывалось, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Тем самым была продублирована норма ст.33 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Единственное отличие от этой конституционной нормы состояло в упоминании в ч.1 комментируемой статьи должностных лиц (в данной части не уточнялось, что речь идет именно о гражданах России, но это следовало и следует в настоящее время из сокращенного обозначения, введенного в ч.1 ст.1 комментируемого Закона).

Изменения внесены соответственно тому, как тем же Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ - путем дополнения статьи 1 комментируемого Закона частью 4 - распространен установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст.1 Закона), изменения внесены Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ в целях реализации Постановления КС России от 18 июля 2012 года N 19-П, которым взаимосвязанные положения ч.1 комментируемой статьи, ч.1 ст.1 и ст.3 комментируемого Закона признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (ч.1), 30, 33, 45, 55 (ч.3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта РФ положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.

Напомним также, что содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных как в ст.33, так и в ст.45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей.

В соответствии с указанной статьей 45 Конституции РФ: государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ч.1); каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч.2). В свою очередь, данные конституционные положения соответствуют статье 13 "Право на эффективное средство правовой защиты" Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г.Риме 4 ноября 1950 года, согласно которой каждый, чьи права и свободы, признанные в данной Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Названная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 года N 54-ФЗ, т.е. является международным договором РФ, представляющим собой часть правовой системы России (о понятии и видах международных договоров РФ см. коммент. к ст.3 Закона).

________________

СЗ РФ, 2001, N 2, ст.163.

СЗ РФ, 1998, N 14, ст.1514.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет принцип свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение и одновременно - недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц.

Как отмечено в Определении КС России от 22 декабря 2015 года N 2906-О со ссылкой на указанную норму, закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами РФ права на обращение и не ограничивая гражданина в возможности вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, как в целях отстаивания индивидуального (частного), так и публичного интереса, комментируемый Закон одновременно устанавливает принцип недопустимости нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц.