Научно-практический комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ

Комментарий к главе 1. Общие положения      

Комментарий к статье 1. Основные принципы лесного законодательства

1. Под принципами лесного законодательства следует понимать основные начала, руководящие идеи, лежащие в основе нормативного закрепления лесных отношений.

Следует сказать, что в ст.1 Модельного лесного кодекса для государств-участников СНГ (принят в г.Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 года постановлением 22-11 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) (см. URL: http://iacis.ru/upload/iblock/761/147.pdf) провозглашаются следующие принципы:

- учет значения лесов как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию, охране и воспроизводству осуществляется исходя из представлений о лесе как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, совокупности природных ресурсов, используемых в качестве средства производства в лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств, и одновременно являющимся объектом гражданских прав в той мере, в какой это допускается национальным законодательством;

- приоритет охраны лесов, как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в лесном хозяйстве перед использованием лесов в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение лесами осуществляется собственниками лесных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не ущемляет права иных лиц;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию, охране и воспроизводству лесов должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся охраны и воспроизводства лесов, доступа к лесным ресурсам, в пределах их компетенции и в порядке, определяемых национальным законодательством;

- приоритет сохранения особо ценных лесов и лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях;

- свободное пребывание граждан в лесах, если иное не предусмотрено национальным законодательством;

- платность пользования лесными ресурсами, если иное не предусмотрено национальным законодательством;

- разграничение национальным законодательством функций управления лесами между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающее наиболее эффективное решение вопросов использования, охраны и воспроизводства лесов;

- дифференцированный подход к установлению правового режима участков лесов, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и другие факторы.

Национальными законами могут быть установлены и другие принципы лесного законодательства.

Несомненно, прослеживается тесная связь основных принципов лесного законодательства с основными принципами охраны окружающей среды, закрепленными в Федеральном законе от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Они соотносятся как часть и целое. Кроме того, принципы лесного законодательства основываются и на конституционных положениях. В ст.42 Конституции РФ закреплено положение о том, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

2. Первым в ЛК РФ провозглашается принцип об устойчивом управлении лесами, сохранении биологического разнообразия лесов, повышении их потенциала.

Несомненно, устойчивое управление должно проявляться, прежде всего, в устойчивости системы органов управления лесным хозяйством. Однако этого сказать нельзя, поскольку Федеральное агентство лесного хозяйства уже не раз переподчинялось различным государственным органам.

Следует также отметить приказ Рослесхоза от 5 февраля 1998 года N 21 "Об утверждении Критериев и индикаторов устойчивого управления лесами Российской Федерации". В соответствии с данным актом устойчивое управление лесами России - это целенаправленное, долговременное, экономически выгодное взаимоотношение человека и лесных экосистем. Эти взаимоотношения могут сопровождаться периодическим изъятием лесной продукции с помощью различных технологий, с применением машин и механизмов. Использование рыночных и нерыночных полезностей леса не должно вести к деградации или исчезновению не только лесов, но и отдельных видов.

Понятие "биологическое разнообразие" используется не только на национальном, но и на международном уровне. Основополагающим актом в данной сфере является Конвенция о биологическом разнообразии, принятая 5 июня 1992 года в Рио-де-Жанейро. В частности, в Конвенции дается определение биологического разнообразия - это вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем.

Важнейшим направлением в сфере сохранения биологического разнообразия является участие Российской Федерации в международных конвенциях и соглашениях.

Российское экологическое право регламентирует отношения в области охраны, воспроизводства и использования растительного мира, других природных объектов и ресурсов, а также устанавливает систему управления всей природоохранной деятельностью вообще и компонентами природной среды в частности.

Основы государственной политики в сфере сохранения биологического разнообразия отражены в:

- Экологической доктрине Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года N 1225-р;

- Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 года);

- Федеральном законе от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

- Федеральном законе от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире";

- Федеральном законе от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральном законе от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

- Законе РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах";

- ВК РФ;

- ЛК РФ;

- Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 22 декабря 2011 года N 2322-р, и др.

Вместе с тем обширная правоприменительная и судебная практика правового регулирования в сфере сохранения биологического разнообразия, включая функционирование особо охраняемых природных территорий, показала, что некоторые вопросы прописаны недостаточно четко, либо упущены, что затрудняет реализацию норм законодательства в этой сфере, приводит к разночтениям и произвольным толкованиям отдельных его положений в зависимости от интересов различных субъектов. Рамочный характер многих законов, требующих для своей реализации введения отдельных подзаконных актов, возникающие в связи с этим пробелы и противоречия с нормами иных законодательных актов определяют необходимость не только внесения изменений в законодательство Российской Федерации, но и целенаправленной работы по созданию новых законодательных актов и иных нормативных правовых актов в области сохранения биологического разнообразия.

Повышение потенциала леса связано с усилением как экологического, так и экономического значения леса в жизни общества.

Принцип сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду имеет конституционное начало. Таким образом, в целях реализации положения Конституции РФ данный принцип лесного законодательства подчеркивает ценные функции лесов, сохраняя которые, можно обеспечить право каждого на благоприятную окружающую среду. Положение Конституции РФ должно реализовываться посредством применения норм не только ЛК РФ, но и всего комплекса правовых норм, регламентирующих использование и охрану как отдельных природных ресурсов и комплексов, так и окружающей среды в целом.

Лес по своей природе считается восполнимым природным ресурсом. Однако надо учитывать, что у каждой породы существует свой возраст рубки. В связи с этим неслучаен акцент законодателя на учете длительности выращивания лесов при их использовании. Кроме того, в разных зонах произрастание леса происходит неодинаково.

Ключевая роль, которую играют все виды лесов в деле поддержания экологических процессов и равновесия на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях посредством, в частности, защиты уязвимых экосистем, водосборных районов и пресноводных ресурсов и в качестве накопителей биоразнообразия и биологических ресурсов и источников генетического материала для биотехнической продукции, а также фотосинтеза, была отмечена в докладе Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года). Таким образом, представленный принцип использования лесов с учетом их глобального экологического значения важен в целях достижения глобального консенсуса по вопросу лесов.

________________

См. Пуряева А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2007.

Как правильно отмечается в литературе, лес - экологический фактор огромного значения. С учетом экологии необходимо решать многие практические вопросы, связанные с защитным назначением лесов. Лес оказывает комплексное влияние на среду. Ограничивая действие прямой солнечной радиации, он создает особую, преимущественно благоприятную для человека среду. Влияние леса проявляется через изменение таких жизненных для человека субстанций, как воздух и вода, а также других существенных экологических факторов - почвы, фауны и других, обусловливающих экологию человека.

________________

См. Мелехов И.С. Лесоведение: учеб. 3-е изд., испр. и доп. М., 2005.

В числе принципов провозглашается также обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов; обеспечение охраны и защиты лесов.

Качество лесов неизменно влияет и на состояние иных природных объектов, естественным образом включенных в окружающую среду. ЛК РФ учитывает этот фактор, устанавливая принцип сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепляя особенности правового регулирования лесов в зависимости от их целевого назначения. Соответственно, ЛК РФ содержит нормы, регламентирующие планирование и осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, устанавливающие ограничения использования лесов, особенности заготовки лесных ресурсов с учетом их специфики, особенности использования лесов для осуществления видов хозяйственной деятельности, базовые положения о защите и охране лесов.

В конце 2010 года ЛК РФ был дополнен нормами о превентивных действиях, направленных на выявление факторов, приводящих к возникновению пожаров в лесах, а также на снижение рисков лесных пожаров. Введены нормы о мониторинге пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, который включает комплекс действий по наблюдению, контролю, организации системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств, организации патрулирования лесов, а также мероприятия по приему и учету сообщений о лесных пожарах, оповещению населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах. Значительное внимание в ЛК РФ уделено обеспечению санитарной и радиационной безопасности, а также ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах. Отдельным аспектом обеспечения естественного качества лесов является правовая регламентация воспроизводства лесов.

________________

См. Лесной кодекс Российской Федерации: постатейный научно-практический комментарий / под рук. А.А.Ялбулганова // Библиотечка "Российской газеты", 2012.

Важнейшим принципом является также участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах. К числу таких форм следует отнести общественную экологическую экспертизу, общественный экологический контроль, общественные слушания.

Так, например, Экологическая Вахта по Северному Кавказу направила в Администрацию города-курорта Анапа уведомление о регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы рабочего проекта строительства так называемой "противопожарной лесохозяйственной дороги в Анапском участковом лесничестве Новороссийского лесничества". Фактически экспертиза приобрела статус зарегистрированной уже 19 февраля 2009 года, когда прошел установленный законом семидневный срок, отведенный органам местной власти на предоставление положительного или отрицательного ответа на заявление о проведении общественной экологической экспертизы. К этому дню Администрация города-курорта Анапа не предоставила никакого ответа на заявление. В связи с этим, Экологическая Вахта начала проведение экспертизы, первым этапом которой стало получение проектных материалов от их заказчика. Состав экспертной комиссии по данной экспертизе был очень авторитетен - в нее вошли специалисты из Московского государственного университета, Института географии РАН, представители WWF России, российского отделения Гринпис и др.

________________

См. URL: http://www.ewnc.org/node/3265

ЛК РФ закрепляет различные виды лесопользования, вместе с тем, в качестве принципа провозглашается использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека.

Пунктом 2 ст.36 Конституции РФ закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В настоящее время существует обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, установленная Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст.77). Поэтому принцип об использовании лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека, реализует вышеуказанные положения.

ЛК РФ провозглашает подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций. Уже не предусматривается деление лесов на группы.

Важным принципом является также недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления. Это означает, прежде всего, что органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления нельзя предоставлять лесные участки, т.е. указанные органы не могут быть лесопользователями. Вместе с тем, в соответствии со ст.4 ЛК РФ и Российская Федерация, и субъекты РФ, и муниципальные образования наравне с гражданами и юридическими лицами являются участниками лесных отношений. От имени России, ее субъектов, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют, соответственно, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. О реализации данного принципа в судебной практике см. определение ВАС РФ от 16 апреля 2012 года N ВАС-3624/12.

Платность использования лесов тесно переплетается с принципом платности природопользования, установленным Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Так, например, арендатор, независимо от того, воспользуется он правом на лесопользование или нет, обязан внести арендную плату за весь согласованный объем изъятия лесов.

Комментарий к статье 2. Лесное законодательство

1. В комментируемой статье к федеральному уровню регулирования в области лесного законодательства отнесены сам ЛК РФ и иные федеральные законы. В качестве примера таких федеральных законов можно привести ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", содержащий помимо организационных норм и переходных положений, ряд важных материальных норм.

Действующий ЛК РФ в отличие от прежнего ЛК РФ 1997 года содержит ряд принципиально новых положений, в основе которых лежит концепция более активного внедрения рыночных механизмов в лесные отношения. Тем самым новый ЛК РФ создал правовую основу для осуществления государственной политики, направленной как на освоение до сих пор не использовавшихся огромных лесных ресурсов, так и на более эффективное использование уже освоенных лесов. ЛК РФ, как отмечает О.И.Крассов, является ярким воплощением идеи либерализации российского законодательства в сфере природных ресурсов путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс.

________________

См. Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007.

Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено отсутствием в ЛК РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Полагаем, что отсутствие такого определения представляет серьезный концептуальный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательства и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие).