Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Цели и сфера применения настоящего Федерального закона

1. Часть 1 комментируемой статьи вслед за названием комментируемого Закона указывает на содержание и основной предмет правового регулирования данного Закона: этот Закон определяет основы государственного регулирования торговой деятельности в России. Как говорилось во введении, основной идеей комментируемого Закона, по мнению авторов его проекта, является упорядочение на федеральном уровне отношений, связанных с организацией торговой деятельности на территории России, в целях создания прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, необусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранения излишних административных барьеров в торговле. Там же говорилось, что разработка законопроекта предусматривалась в рамках создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики, а также в рамках повышения эффективности государственного управления.

2. В части 2 комментируемой статьи определены цели комментируемого Закона, т.е. обозначены желаемые результаты регулирования, осуществляемого данным Законом. О стратегических задачах, которые назывались в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, см. введение. В отношении перечисленных в ч.2 комментируемой статьи целей необходимо отметить следующее.

Обеспечение единства экономического пространства в России путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности (п.1).

Данная цель детализирует применительно к определению основ государственного регулирования торговой деятельности в России следующие конституционные нормы. В ч.1 ст.8 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя закреплено, что в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В рамках регламентации федеративного устройства в ст.74 Конституции РФ установлено следующее: на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч.1); ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч.2). Согласно п."ж" ст.71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка отнесено к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации.

Развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров (п.2).

Эта цель, как и предыдущая, находится в непосредственной взаимосвязи с целями Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", определенными в ч.2 его ст.1: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в России, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

________________

СЗ РФ, 2006, N 31, ч.I, ст.3434.

Как отмечено во вводных положениях Плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики", утв. распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 года N 2579-р, поддержка конкуренции гарантируется Конституцией РФ, является одной из основ конституционного строя России, а также постоянным приоритетом государственной политики; развитие конкуренции в экономике является многоаспектной задачей, решение которой в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений - от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и национальной политики.

________________

СЗ РФ, 2013, N 2, ст.110.

Обеспечение соблюдения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения (п.3).

При этом в юридико-технических целях введены сокращения:

"хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность" - для обозначения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность;

"хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров" - для обозначения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в т.ч. для продажи или перепродажи.

Согласно ч.1 ст.8 комментируемого Закона торговая деятельность осуществляется хозяйствующими субъектами, предусмотренными данным Законом и зарегистрированными в установленном законодательством РФ порядке, если иное не предусмотрено федеральными законами (см. коммент. к указанной статье).

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (п.4).

В рамках такого разграничения в ч.1 ст.5 комментируемого Закона определены полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования торговой деятельности, а в ч.2 указанной статьи - полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли. Часть 1 ст.6 данного Закона определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области государственного регулирования торговой деятельности, а часть 2 указанной статьи - полномочия органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Исходя из указанных статей, в общем виде разграничение полномочий в области регулирования торговой деятельности можно представить следующим образом: Правительство РФ обеспечивает проведение государственной политики в области торговой деятельности, органы государственной власти субъектов РФ реализуют государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта РФ, а органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (см. указанные статьи и коммент. к ним).

3. В части 3 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона (по терминологии комментируемой статьи - сфера действия комментируемого Закона), т.е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями: отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Разумеется, о регулировании названных отношений исключительно комментируемым Законом речи быть не может. Непосредственно в ч.1 ст.3 данного Закона установлено, что правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом РФ, комментируемым Законом, Законом РФ "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (см. комментарий к указанной статье).

В пункте 6.6 Методических рекомендаций ФАС России (2011 год) изложены разъяснения, в итоге которых приведен вывод о том, что "торговая деятельность" и "услуги общественного питания" рассматриваются как разные товарные рынки, а также следующий из этого вывод о том, что нормы комментируемого Закона не распространяются на деятельность по оказанию услуг общественного питания в случае, если продажа продуктов питания включена в деятельность предприятия общественного питания.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет изъятия из сферы действия комментируемого Закона, т.е. отношения, к которым положения данного Закона не применяются. В отношении этих изъятий необходимо отметить следующее.

Внешнеторговая деятельность (п.1).

К отношениям в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности, а также к отношениям, непосредственно связанным с такой деятельностью, применяется Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", что и установлено в ч.2 его ст.1. В соответствии с ч.1 указанной статьи названный Закон определяет основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, полномочия России и субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов России.

________________

СЗ РФ, 2003, N 50, ст.4850.

Деятельность по проведению организованных торгов (п.2).

Данный пункт изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 327-ФЗ в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 325-ФЗ "Об организованных торгах", который согласно ч.1 его ст.1 регулирует отношения, возникающие на организованных торгах на товарном и (или) финансовом рынках, устанавливает требования к организаторам и участникам таких торгов, определяет основы государственного регулирования указанной деятельности и контроля за ее осуществлением. В прежней (первоначальной) редакции рассматриваемого пункта говорилось о торговле на товарных биржах.

________________

www.pravo.gov.ru, 2011, 22 ноября.

Там же.

Деятельность по продаже товаров на розничных рынках (п.3).

Данное изъятие согласуется с положением ч.2 ст.3 комментируемого Закона, устанавливающим, что отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации". Предмет регулирования Федерального закона "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" определен в его ст.1, согласно ч.1 которой названный Закон регулирует отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность.

________________

СЗ РФ, 2007, N 1, ч.I, ст.34.

В связи с принятием комментируемого Закона Федеральным законом от 23 декабря 2010 года N 369-ФЗ изложен полностью в новой редакции пункт 2 ч.2 ст.1 Федерального закона "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", ранее предусматривавший, что данный Закон не распространяется на деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках, организуемых органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления вне пределов розничных рынков и имеющих временный характер (при этом указывалось, что порядок организации деятельности ярмарок устанавливается нормативными правовыми актами субъектов РФ). Согласно новой редакции указанного пункта данный Закон не распространяется на деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках, организуемых вне пределов розничных рынков и имеющих временный характер. При этом указано, что требования к организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них установлены комментируемым Законом (речь идет о положениях ст.11 комментируемого Закона).

Купля-продажа ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, в т.ч. электрической энергии (мощности), тепловой энергии и мощности, а также иных видов энергетических ресурсов (п.4).

Понятие ценной бумаги определено в п.1 ст.142 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ): ценными бумагами являются документы, соответствующие установленным законом требованиям и удостоверяющие обязательственные и иные права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении таких документов (документарные ценные бумаги); ценными бумагами признаются также обязательственные и иные права, которые закреплены в решении о выпуске или ином акте лица, выпустившего ценные бумаги в соответствии с требованиями закона, и осуществление и передача которых возможны только с соблюдением правил учета этих прав в соответствии со ст.149 данного Кодекса (бездокументарные ценные бумаги).

________________

www.pravo.gov.ru, 2013, 3 июля.

Как определено в п.1 ст.130 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 года N 216-ФЗ), к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства; к недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания; законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

________________

www.pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики устанавливает Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", что и предусмотрено в его ст.1. Там же указано (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 года N 191-ФЗ), что названный Закон определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в т.ч. производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии.

________________

СЗ РФ, 2003, N 13, ст.1177.

СЗ РФ, 2010, N 31, ст.4160.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, устанавливает Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", что и закреплено в его ст.1. Там же указано, что названный Закон определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

________________

СЗ РФ, 2010, N 31, ст.4159.

Понятие "энергетический ресурс" определено в п.1 ст.2 Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" для его целей как носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии).

________________

СЗ РФ, 2009, N 48, ст.5711.

5. В части 5 комментируемой статьи установлено, что отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговли товарами, ограниченными в обороте, порядок и условия их продажи регулируются федеральными законами об обороте таких товаров. Постольку, поскольку данное положение содержится не в ч.4 комментируемой статьи, определяющей изъятия из сферы действия комментируемого Закона, а в отдельной ч.5 этой статьи, представляется, что к названным отношениям положения комментируемого Закона применяются, но только в совокупности с федеральными законами об обороте указанных товаров.

Содержание понятия товаров, ограниченных в обороте, следует из положений п.1 и 2 ст.129 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ) об оборотоспособности объектов гражданских прав: