1. Настоящая статья определяет отношения, регулируемые комментируемым Законом, разграничивая их на основные (базовые) и опосредованные (дополнительные), а также сферу отношений, возникающих в связи со страхованием, не попадающих под действие норм рассматриваемого Закона.
В п.1 комментируемой статьи обозначены основные (базовые) отношения в сфере страхования:
- отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием;
- отношения по осуществлению надзора за деятельностью субъектов страхового дела;
- иные отношения, связанные с организацией страхового дела.
В качестве опосредованных (дополнительных) отношений выступают отношения по обязательному страхованию в части установления комментируемым Законом правовых основ регулирования этих отношений (см. подробнее комментарий к п.3 настоящей статьи, а также к п.2 ст.3 Закона).
Под сферу действия комментируемого Закона не попадают отношения (см. подробнее комментарий к п.5 настоящей статьи):
- по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках, регулируемые Федеральным законом от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации";
- по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и (или) политических рисков, осуществляемому в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О банке развития".
2. Если положения п.1 настоящей статьи определяют сферу применения комментируемого Закона, то положения п.2 устанавливают перечень нормативных правовых актов (далее - НПА), которыми эта сфера регулируется.
В настоящее время к законодательству (в широком смысле), регламентирующему отношения в области страхования (страховое законодательство), следует отнести три основных группы НПА:
1) комментируемый Закон и другие федеральные законы, регулирующие как в целом, так и в части, условия отдельных видов страхования, например:
- Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), определяющий отношения по заключению и исполнению договоров страхования, перестрахования и т.д., а также устанавливающий основные положения о договорах, обязательствах, возмещении ущерба и т.д.;
- Федеральный закон от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и др. (см. подробнее комментарий к ст.32.9 Закона);
2) нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (далее - Банка России) (см., например, Указание Банка России от 27 ноября 2013 года N 3127-У "Об опубликовании в "Вестнике Банка России" информации по вопросам контроля и надзора в сфере страховой деятельности (страхового дела)" и др.). Согласно п.3 ст.3 комментируемого Закона в своих нормативных актах Банк России вправе, в том числе, определять минимальные (стандартные) требования к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования.
Поскольку функции по регулированию, контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) были переданы Банку России сравнительно недавно (с 1 сентября 2013 года), следует учитывать, что согласно ч.1 Федерального закона от 23 июля 2013 года N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" до вступления в силу нормативных актов Банка России, принятие которых отнесено к компетенции Банка России, применяются нормативные правовые акты Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Такую группу актов в своем большинстве составляют акты, принятые Федеральной службой по финансовым рынкам в рамках осуществления функций органа страхового надзора, закрепленных постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2011 года N 326 "О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков" (утратило силу с 1 сентября 2013 года).
Указом Президента РФ от 25 июля 2013 года N 645 Федеральная служба по финансовым рынкам была упразднена, а ее функции переданы Банку России, имеющему особый правовой статус, - свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Основным актом, определяющим статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России является Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
3) нормативные правовые акты Российской Федерации, принимаемые в случаях, предусмотренных федеральными законами и в соответствии с ними. К данной группе актов относятся подзаконные акты, не входящие в состав второй группы актов (т.е. актов Банка России). Это могут быть акты Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и др. Особым условием здесь выступает тот факт, что такие акты принимаются только в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Например, ч.8 ст.44 Федерального закона от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" предусмотрено, что условия договора обязательного страхования <…>, порядок реализации определенных данным законом и другими федеральными законами прав и обязанностей сторон по договору обязательного страхования устанавливаются типовыми правилами обязательного страхования. Данные законодательные положения получили свою реализацию посредством принятия Правительством РФ постановления от 13 сентября 2010 года N 714 "Об утверждении Типовых правил обязательного страхования жизни и здоровья пациента, участвующего в клинических исследованиях лекарственного препарата".
Согласно ч.1 ст.7 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - ФЗ об ОМС) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти <…> издает нормативные правовые акты и методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий; утверждает правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; определяет порядок ведения персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования и др. В ч.2 ст.7 данного закона обозначены соответствующие полномочия Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Таким образом, создается система НПА, которые можно разделить на две ступени:
1) общие положения о страховании. К ней относятся ГК РФ, комментируемый Закон;
2) специальные положения о страховании. К ней относятся законы, регулирующие на федеральном уровне отдельные виды страхования, прежде всего обязательного, и подзаконные акты, положения которых в той или иной степени призваны регулировать специальные вопросы страхования.
3. Из п.3 настоящей статьи следует, что комментируемый Закон и другие федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты и нормативные акты Банка России, обозначенные в п.1 и 2 комментируемой статьи, являются составными частями страхового законодательства.
Таким образом, комментируемый пункт устанавливает круг НПА, которые могут входить в состав страхового законодательства (правовую основу). Это нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. Нормативные правовые акты, изданные в субъектах РФ (региональные), не могут включаться в правовую базу, регулирующую вопросы страхования. Связано это с тем, что страхование как правовой институт входит в систему гражданского права, а согласно п."о" ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации. Между тем, следует внимательно подходить при определении круга НПА, которые регулируют непосредственно тот или иной вопрос страхования на практике. Так, отношения по обязательному медицинскому страхованию регулируются федеральным законодательством, в т.ч. и комментируемым Законом, но при этом в правовую основу обязательного медицинского страхования включаются и НПА субъектов РФ, так как вопросы обязательного медицинского страхования как особого вида социальной защиты населения и охраны здоровья относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ (хотя при этом основы такого страхования всегда устанавливаются только федеральным законодательством).
Также необходимо помнить о том, что не каждый НПА может входить в состав страхового законодательства, а только тот, который отвечает требованиям нормативности, т.е. принят в особом порядке уполномоченным органом с обязательным опубликованием такого НПА. Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (см. приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 года N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации").