ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 19 июня 2007 года N 505-ПП


Об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации

____________________________________________________________________
Утратило силу на основании
постановления Правительства Москвы от 25 октября 2011 года N 488-ПП
____________________________________________________________________

В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", ограничивающих права субъектов Российской Федерации на осуществление заимствований, в том числе и внешних, Правительство Москвы

постановляет:

1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (приложение).

2. Комитету государственных заимствований города Москвы совместно с Правовым управлением Правительства Москвы внести предложение о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса в Конституционном Суде Российской Федерации, подготовить необходимые материалы и направить запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.

3. Установить, что оплата расходов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации производится за счет средств бюджета города Москвы на содержание аппарата управления Комитета государственных заимствований города Москвы.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляка Ю.В.

Мэр Москвы
Ю.М.Лужков

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 19 июня 2007 года N 505-ПП


Конституционный Суд Российской Федерации
г.Москва, ул.Ильинка, 21
Заявитель: Правительство Москвы,
г.Москва, ул.Тверская, 13

ЗАПРОС
о соответствии Конституции Российской Федерации
абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9,
абзацев второго, третьего и четвертого части первой
статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ
"Об особенностях эмиссии и обращения государственных
и муниципальных ценных бумаг", статьи 2
Федерального закона от 5 августа 2000 года
N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации",
части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007
года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования
бюджетного процесса и приведении в соответствие
с бюджетным законодательством Российской Федерации
отдельных законодательных актов
Российской Федерации"

В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3 и статьями 84-87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с настоящим запросом о соответствии Конституции Российской Федерации:

- абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";

- статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации";

- части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли:

- абзац пятый части 2 статьи 6, абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации;

- часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации;

- статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, части 1 статьи 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, Ст.3814.

Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 2000, N 32, Ст.3339.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 2007, N 18, Ст.2117.

1. Содержание правовых норм, неопределенность соответствия которых Конституции Российской Федерации является предметом настоящего запроса в Конституционный Суд Российской Федерации:

1.1. Абзац пятый части 2 статьи 6 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (далее - Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ) предусматривает, что субъекты Российской Федерации могут осуществлять эмиссию государственных ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга при условии предоставления при государственной регистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг сведений о доходах, расходах, размере дефицита бюджета и источниках его финансирования за три последних года, предшествующих указанной эмиссии.

1.2. Часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ предусматривает, что условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны также содержать информацию:

- о бюджете заемщика на год выпуска государственных ценных бумаг;

- о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска государственных ценных бумаг;

- об исполнении бюджета заемщика за последние три завершенных финансовых года.

1.3. Абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ устанавливают в качестве оснований для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации:

- нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о ценных бумагах;

- несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации;

- нарушение эмитентом норм и предельных значений, установленных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ.

1.4. Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ) ограничивает право субъектов Российской Федерации осуществлять внешние заимствования следующим образом:

- право осуществления внешних заимствований принадлежит субъектам Российской Федерации, имевшим внешний долг на дату введения в действие названного Федерального закона;

- объем внешних заимствований субъекта Российской Федерации, относящегося к названной категории, в текущем финансовом году не может превышать объема обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году, за исключением случаев, указанных в части второй рассматриваемой статьи.

1.5. Часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ отсрочивает до 1 января 2011 года вступление в силу абзаца четвертого пункта 1 новой редакции статьи 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенной названным Федеральным законом, наделяющей субъекты Российской Федерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года осуществлять внешние заимствования, в том числе и в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

2. Неконституционность положений федеральных законов, указанных в пункте 1 настоящего запроса, усматривается в том, что:

- нарушается конституционный принцип равенства;

- нарушаются требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования;

- нарушается установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- необоснованно умаляется финансовая самостоятельность субъектов Российской Федерации;

- в результате возникают препятствия для полноценной реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

3. Полагаем, что абзац пятый части 2 статьи 6, часть вторая статьи 9, абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ не соответствуют части 2 статьи 4, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:

3.1. Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации). По смыслу данного положения федеральный законодатель в процессе осуществления финансового регулирования (пункт "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации) может предусматривать юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере, включая введение механизма государственной регистрации осуществления каких-либо операций, установление требований к материалам, предоставляемым для осуществления указанной государственной регистрации, а также закрепление оснований для отказа в осуществлении такой регистрации. Именно такие положения содержат абзац пятый части 2 статьи 6 и абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ.

Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 17 июня 2004 года N 12-П), из конституционного принципа равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования напротив допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финансового регулирования.

3.2. Оценка нормативного содержания абзаца пятого части 2 статьи 6, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ должна осуществляться в системе норм этого Федерального закона, устанавливающего основы правопорядка в сфере эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ указанный Федеральный закон устанавливает, в частности, процедуру эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг. Согласно статье 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" под эмиссией ценных бумаг понимается установленная федеральным законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг, этапами которой для государственных и муниципальных ценных бумаг являются, в частности, утверждение условий эмиссии и их государственная регистрация.

3.3. Часть четвертая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ предусматривает, что государственной регистрации подлежит правовой акт, содержащий условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ, за исключением абзаца пятого части 2 статьи 6, конституционность которого оспаривается в настоящем запросе, нигде не упоминает о государственной регистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации. Более того, названный Федеральный закон среди документов, утверждаемых в процессе эмиссии государственных ценных бумаг (статьи 8, 9 и 11), вообще не предусматривает проспекта эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации.

Соответственно, отсутствуют нормы о порядке утверждения указанного проспекта эмиссии и составе информации, отражаемой в нем. В такой ситуации субъекты Российской Федерации фактически лишаются права осуществлять выпуск облигационных займов, приводящих к возникновению внешнего долга, поскольку не ясно какой документ, каким образом составленный и оформленный, какой орган государственной власти куда должен предоставлять для государственной регистрации, необходимой для выпуска таких займов.

3.4. Положения части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ предусматривают, что условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны содержать информацию о бюджете субъекта Российской Федерации и об исполнении его бюджета за три последних завершенных финансовых года. В соответствии со статьями 11 и 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет субъекта Российской Федерации утверждается в форме закона субъекта Российской Федерации, и представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. Минимальный состав показателей, утверждаемых в рамках закона о бюджете субъекта Российской Федерации, предусмотрен в статье 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ не устанавливает объем информации о бюджете субъекта Российской Федерации, подлежащей включению в условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации. В результате, эмитенты ценных бумаг субъектов Российской Федерации определяют объем указанной информации произвольно.

В свою очередь, регистрирующий орган (в соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации - Министерство финансов Российской Федерации), руководствуясь абзацем третьим части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ о том, что основанием для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации (соответственно включая информацию о бюджете) может служить их несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации, осуществляет полномасштабную проверку закона о бюджете субъекта Российской Федерации, а не информации о бюджете, включенной в условия эмиссии.