ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 14 сентября 1998 года N 359


Об утверждении Основных направлений демонополизации и
развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных
услуг в Хабаровском крае на 1999 - 2000 годы

____________________________
Утратило силу с 12 августа 2004 года на основании
Постановления Губернатора Хабаровского края
от 23 июля 2004 года N 191
___________________________

В целях продолжения и углубления реформирования жилищно-коммунального хозяйства на территории Хабаровского края, формирования в отрасли конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и тарифов на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении минимальных стандартов их качества,

постановляю:

1. Утвердить прилагаемые Основные направления демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг в Хабаровском крае на 1999-2000 годы.

2. Главам муниципальных образований городов и районов края, вошедших в перечень городов и рабочих поселков края, принятых для разработки муниципальных программ демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг:

2.1. В срок до 1 января 1999 г. разработать, согласовать с управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации края и утвердить муниципальные программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1999-2000 годы.

2.2. Ежегодно в срок до 1 августа года, предшествующего планируемому, представлять в управление жилищно-коммунального хозяйства администрации края отчетную информацию о выполнении мероприятий по демонополизации объектов жилищно-коммунального хозяйства за первое полугодие с оценкой ожидаемых годовых результатов и разработкой конкретных предложений по демонополизации объектов ЖКХ на территории муниципального образования на следующий год.

3. Комитету по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству (Матвеев Ю.Ф.) совместно с комитетом по экономике (Левинталь А.Б.) администрации края и Дальневосточным территориальным управлением Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации (Бодров В.А.) ежегодно до 1 сентября представлять в администрацию края предложения по перечню объектов жилищно-коммунального хозяйства края, подлежащих демонополизации на следующий год с определением источников финансирования.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на комитет по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству администрации края (Матвеев Ю.Ф.).

5. Настоящее постановление вступает в силу со дня его подписания.

     

Глава администрации
В.И. Ишаев

     

УТВЕРЖДЕНЫ
Постановление
главы администрации края
от 14 сентября 1998 года N 359

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
демонополизации и развития конкуренции на рынке
жилищно-коммунальных услуг в Хабаровском крае
на 1999-2000 годы

1. Общие положения

1.1. Основные направления демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства в Хабаровском крае на 1999-2000 годы (далее - Основные направления) разработаны в соответствии с постановлением главы администрации края от 07.03.98 N 95 "О социально-экономической ситуации в 1997 году и основных направлениях развития экономики края в 1998 году" как составная часть общей краевой программы реформы жилищно-коммунального хозяйства края, утвержденной постановлением главы администрации края от 28.11.97 N 506. В качестве базовых приняты положения федеральной Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.97 N 1613.

1.2. Целью Основных направлений является снижение издержек и, соответственно, тарифов на жилищно-коммунальные услуги (далее - ЖКУ) при обеспечении стандартов их качества, смягчая тем самым процесс перехода отрасли к самоокупаемости на основе полной оплаты ЖКУ населением по экономически обоснованным ставкам и тарифам. Одним из путей достижения этой цели является создание условий для формирования конкурентной среды и усиление мер антимонопольного регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ).

1.3. Основные направления имеют среднесрочный характер и предусматривает возможность ежегодной корректировки основных направлений в соответствии с реальной социально-экономической ситуацией в стране и непосредственно в крае.

1.4. Наряду с федеральными законодательно-нормативными актами, относящимися к проблемам реформирования ЖКХ в целом, данные Основные направления служат основой для подготовки местных (муниципальных) программ демонополизации и развития конкуренции в сфере ЖКХ в пределах компетенции органов местного самоуправления.

1.5. Процесс демонополизации подотраслей ЖКХ предусматривает учет следующих основных требований:

- комплексный подход к решению задач структурной перестройки отрасли;

- дифференцированный подход к осуществлению мероприятий по демонополизации, исходя из того, что ЖКХ является сложным хозяйственным комплексом, включающим в себя ряд подотраслей, существенно отличающихся как по технологии производственных процессов, так и по процедуре предоставления услуг;

- ориентация на обеспечение максимально возможной конкуренции субъектов хозяйствования, а также защиту прав и интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг;

- отсутствие дискриминации по отношению к каким-либо формам собственности как жилищного фонда и объектов коммунального назначения, так и предприятий ЖКХ;

- взаимосвязь мероприятий, осуществляемых в рамках федеральной, краевой и местных программ демонополизации;

- мониторинг процесса демонополизации в отрасли и качества, надежности и экологической безопасности услуг жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечение гласности проводимых мероприятий и их результатов.

1.6. Для реализации поставленных задач Основными направлениями предусматриваются действия по следующим направлениям:

- реформирование органов управления ЖКХ на местных уровнях в соответствии с концепцией реформирования ЖКХ в целом;

- принятие мер по созданию множества субъектов хозяйствования различных форм собственности в сфере заказа (управления) и предоставления ЖКУ;

- завершение перехода к договорным отношениям между заказчиком и поставщиком ЖКУ;

- организация управления и обслуживания муниципальной собственности и выполнения муниципальных заказов на конкурсной основе;

- организация информационного обеспечения мероприятий, осуществляемых в соответствии с настоящими Основными направлениями, в том числе через средства массовой информации.

1.7. Основные направления также предусматривают мероприятия по регулированию деятельности субъектов естественной монополии, включая ценовое регулирование и обязательства по обслуживанию оговоренных групп потребителей и предоставления необходимого минимума услуг.

2. Анализ структуры и экономического состояния отрасли

     
2.1. Структурные особенности и реформа собственности
в жилищно-коммунальном хозяйстве

2.1.1. Традиционно жилищно-коммунальное хозяйство подразделяется на четыре основные подотрасли:

- жилищное хозяйство (техническое обслуживание жилого фонда, содержание и обслуживание внутридомовых инженерных сетей, текущий и капитальный ремонт мест общего пользования, обслуживание лифтов и мусоропроводов, вывоз мусора от жилых домов, обслуживание и благоустройство придомовой территории, обслуживание антенного хозяйства);

- ресурсоснабжение (теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение, включая обслуживание и содержание внутриквартальных инженерных коммуникаций);

- благоустройство населенных пунктов (ремонт дорог, мостов и набережных, летняя и зимняя уборка улиц, озеленение, сбор, вывоз и складирование твердых и жидких отходов из мест общего пользования, санитарная очистка и утилизация отходов);

- бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, подвоз воды в частный сектор, заготовка, вывоз, распиловка и колка дров, подвоз угля для отопления, гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание).

2.1.2. Задачи демонополизации предприятий в различных подотраслях ЖКХ существенно различаются и определяются видом деятельности и положением предприятия на рынке ЖКУ, достигнутым уровнем приватизации, степенью государственного ценового регулирования а также финансовым обеспечением и наличием экономического интереса у поставщиков ЖКУ.

2.1.3. К числу основных структурных особенностей ЖКХ края можно отнести следующие:

- концентрация жилого фонда (85,4 процента) и, соответственно, коммунальных услуг в семи городах края;

- повышенная доля жилого фонда (43,7 процента), находящегося в муниципальной собственности, и тенденция ее ежегодного увеличения;

- незначительная в сельской местности доля собственного жилья по сравнению со всем жилищным фондом, находящимся в собственности граждан (14 процентов);

- низкий уровень приватизации коммунальных объектов;

- низкий уровень благоустройства жилья и малые удельные объемы ЖКУ на одного проживающего в сельской местности;

- монопольное положение на локальных рынках подавляющего большинства предприятий, оказывающих ЖКУ на территории края;

- преобладание в структуре ЖКХ как по стоимости, так и по значимости, услуг по теплообеспечению жилого фонда;

- концентрация коммунальных услуг преимущественно в муниципальных предприятиях;

- повышенная стоимость по сравнению со среднероссийскими стандартами всех видов жилищно-коммунальных услуг не только в северных районах края, но и в его южных районах;

- повышенная потребность в бюджетных средствах для содержания муниципальных жилищно-коммунальных предприятий;

- сохранение преимущественно административных методов управления ЖКХ с централизацией финансирования предприятий в органах местного самоуправления;

- повсеместное отсутствие приборов учета всех видов поставляемых ресурсов.

2.1.4. В стоимостной структуре ЖКУ, выполненных в крае предприятиями муниципальной собственности, подавляющая доля (84,1 процента) приходится на ресурсоснабжающие подотрасли, из них: на отопление и горячее водоснабжение - 41,7 процента, водоснабжение и канализацию - 28,6 процента, децентрализованное электроснабжение - 9,3 процента, газоснабжение - 4,5 процента. Техническое содержание и текущий ремонт жилого фонда, включая санитарную очистку, занимает всего лишь 15,9 процента.

2.1.5. Достигнутый уровень обеспеченности услугами ЖКХ населения края нельзя признать удовлетворительным. В частности, в сельской местности более 70 процентов жилищного фонда полностью или частично не благоустроено, удельное потребление ЖКУ на одного жителя в сельских районах края меньше по сравнению с городскими поселениями: по среднесуточному отпуску воды в 4 раза, по отпуску тепловой энергии в 2,6 раза, по отпуску сжиженного газа в 2,1 раза, по обеспеченности жильем в 1,4 раза. Уровень благоустройства частного жилья в сельской местности не превышает 10 процентов. Большинство поселков городского типа также не имеют всего комплекса коммунальных услуг.

2.1.6. В силу технологических особенностей практически все ресурсоснабжающие предприятия на рынках ЖКУ занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории города, поселка, района и являются естественными локальными монополиями.

Негативные последствия монопольного положения ресурсообеспечивающих предприятий выражаются не только в необоснованном завышении цен и тарифов на услуги, но и в их неудовлетворительном качестве при отсутствии у потребителя возможности отказаться от данных видов услуг.

По этой причине настоящие Основные направления рассматривают в основном проблемы государственного контроля за деятельностью предприятий естественных монополий, оказывающих населению услуги в сфере производства, транспортировки и распределения тепловой и электрической энергии, бытового газа, обеспечения холодной водой и канализацией стоков на локальных товарных рынках в пределах муниципальных образований.

2.1.7. Ценовой контроль, осуществляемый в настоящее время органами государственной власти и местного самоуправления, по ряду услуг, оказываемых населению предприятиями - монополистами в сфере ЖКХ, недостаточно эффективен. Основная причина - отсутствие методических материалов по проблемам ценообразования в сфере естественных локальных монополий, а также системы договоров, отражающих как интересы поставщика услуги, так и ее потребителя.

Договоры с предприятиями - поставщиками ЖКУ на обслуживание заключаются формально, не обеспечивают необходимых или даже минимальных стандартов качества обслуживания. Отсутствует реальный механизм стимулирования ресурсосбережения.

2.1.8. Из-за отсутствия соответствующей законодательно-нормативной базы антимонопольное регулирование естественных локальных монополий, имеющее целью снижение негативных последствий монопольного положения предприятий отрасли, неэффективно. Решение этой проблемы требует реализации комплекса взаимоувязанных действий как экономического, так и административного характера, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

2.1.9. За последние годы значительно изменилась структура объектов ЖКХ по видам собственности. Это явилось следствием массовой приватизации жилищного фонда, обвальной передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов ЖКХ, почти полном акционировании предприятий бытового обслуживания населения и энергетических объектов, входящих в единую систему энергообеспечения страны.

В результате приватизации жилья, проведенной в крае в 1991-1997 годах, произошли существенные изменения в структуре собственников жилищного фонда, сформировался рынок жилья. За этот период приватизировано более 158,1 тыс. жилых помещений, что составило 52,7 процента всех квартир, подлежащих приватизации. Доля частного жилого фонда за этот период возросла с 11,8 процента до 37 процентов. С 1993 года на фоне четкой тенденции резкого сокращения размеров приватизации жилья наблюдается рост его деприватизации. За 1995-1996 годы в крае деприватизировано 980 жилых помещений общей площадью 43,6 тыс. кв. м.

2.1.10. Параллельно с приватизацией муниципального жилья происходит интенсивный процесс передачи в муниципальную собственность ведомственного жилья и коммунальных объектов. По состоянию на 01.01.98 в муниципальную собственность передано более 7,7 млн. кв. м жилья и 269 объектов коммунального назначения, среди которых 92 котельных, 38 дизельных электростанций, 89 водопроводно-канализационных сооружений, 48 бань. Доля ведомственного жилищного фонда в 1996 году по сравнению с 1990 годом сократилась с 47 до 19 процентов, в то время как доля муниципального жилого фонда составляет 43,7 процента.

В общем объеме жилищно-коммунальных услуг, оказанных населению края, доля предприятий частной и смешанной форм собственности по сравнению с муниципальными предприятиями ничтожно мала. В частности, в 1997 году в структуре стоимости отпущенных населению коммунальных услуг она составила в среднем 5,5 процента, в том числе в теплоснабжении - 4,9 процента, электроснабжении - 8,5 процента, водоснабжении - 4,6 процента.

     
2.2. Система управления и финансирования отрасли

2.2.1. Система управления и финансирования ЖКХ края основана на принципах административного управления и несет в себе свои достоинства и недостатки. В рамках реформы ЖКХ медленно, но все же идет процесс реформирования управления ЖКХ на уровне муниципальных образований. К настоящему времени в шести муниципальных образованиях края созданы службы заказчика, в трех районах такие службы создаются. Приступили к формированию службы заказчика в Кировском районе г. Хабаровска. При администрации края созданы контролирующие органы - государственная жилищная инспекция и орган лицензирования деятельности в жилищно-коммунальных подотраслях.

2.2.2. Основной причиной медленного развития конкуренции на рынке услуг ЖКХ края является повсеместная концентрация подавляющего объема работ по предоставлению ЖКУ в муниципальных предприятиях и, соответственно, преобладание административных, а не экономических рычагов воздействия на эти предприятия в условиях хронического бюджетного дефицита, что обусловливает низкую привлекательность данной сферы для предприятий других форм собственности. Отсутствие служб заказчика, управляющих компаний сдерживает формирование договорных отношений между собственниками, управляющими компаниями и подрядными организациями, определяющими права, обязанности и ответственности сторон.

Это находит отражение, прежде всего, в отсутствии развитых договорных отношений на предоставление ЖКУ в муниципальном жилищном фонде, что приводит к значительному недофинансированию муниципальных предприятий ЖКХ, к систематическому росту задолженности бюджетных потребителей перед поставщиками ЖКУ.

2.2.3. Основные меры по совершенствованию управления ЖКХ, должны осуществляться органами местного самоуправления при нормативном обеспечении и методическом руководстве управления ЖКХ администрации края.

Потребность в новых формах и методах организации управления объектами ЖКХ в условиях ограниченности бюджетных возможностей обусловлена неизбежностью появления новых групп собственников - инвестиционных, строительных и эксплуатационных организаций различных форм собственности, владельцев и арендаторов жилых помещений, товариществ собственников жилья, управляющих компаний и других организаций. Это требует изменения компетенции и функций органов управления в обеспечении государственного регулирования и контроля развития и текущей деятельности ЖКХ, а также формирования структур, представляющих интересы не только всех собственников, но и потребителей услуг.

2.2.4. Реальное финансирование предприятий ЖКХ на территории края осуществляется из местных бюджетов по остаточному принципу, без выделения данной расходной статьи в бюджетах. Планирование расходов имеет ряд традиционных недостатков, оставшихся от ранее существовавшей системы управления, и осуществляется без учета установленных предельных норм потребления услуг населением, без установления лимитов потребления ЖКУ бюджетным организациям, без учета реальных объемов производства услуг, непроизводительных потерь и качества услуг.

В результате плановые финансовые обязательства местных бюджетов, как правило, оказываются выполнимы на уровне 35 - 40 процентов, и именно это оказывает пагубное влияние на состояние ЖКХ и ограничивает возможности проведения процедур по демонополизации в этой сфере. При этом платежи населения за ЖКУ, которые собираются на уровне не менее 85 процентов начисленных плановых объемов, в основном направляются на частичные расчеты с коммунальными предприятиями за предоставленные услуги. Для оплаты труда работников ЖКХ и тем более для проведения работ по техническому содержанию и ремонту жилого фонда в требуемых объемах при хроническом невыполнении планов бюджетного финансирования средств практически нет.

2.2.5. В целях совершенствования механизма финансирования и ценообразования в ЖКХ необходимо методическое и организационное обеспечение вопросов, связанных с разработкой и реализацией принципов межбюджетных отношений на краевом и муниципальном уровнях. Для этого необходима разработка краевых и муниципальных стандартов содержания предприятий ЖКХ на основе предельных нормативов потребления ЖКУ по районам (населенным пунктам) края.

Для обеспечения "прозрачности" средств, выделяемых на ЖКХ, необходимо выделение их отдельной строкой в бюджетах.