ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 4 мая 2012 года N 716-р
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2012-2017 годы".
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2012-2017 годы" (далее - Программа) - МЧС России;
государственными заказчиками Программы - МЧС России, Минкомсвязь России, МВД России, Минздравсоцразвития России и ФСБ России.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 22 896,82 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. МЧС России обеспечить разработку проекта Программы и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 4 мая 2012 года N 716-р
Концепция федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2012-2017 годы"
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
В условиях сохранения высокого уровня рисков техногенного и природного характера, негативных последствий чрезвычайных ситуаций для устойчивого социально-экономического развития страны одним из важных элементов обеспечения национальной безопасности России является повышение защиты населения, территорий и потенциально опасных объектов.
Забота о жизни и здоровье граждан, сохранности имущества, обеспечении личной и общественной безопасности, а также необходимость противодействия угрозам техногенного, природного характера и актам терроризма диктуют необходимость повышения оперативности реагирования на них экстренных оперативных служб.
В настоящее время в Российской Федерации функционируют такие службы экстренного реагирования, как служба пожарной охраны, служба полиции, служба скорой медицинской помощи, аварийная служба газовой сети, служба реагирования в чрезвычайных ситуациях и служба "Антитеррор", которые осуществляют прием от населения вызовов и сообщений (далее - вызовы) о происшествиях и чрезвычайных ситуациях и при необходимости организуют экстренное реагирование на них соответствующих сил и средств.
Накоплен значительный опыт организации взаимодействия экстренных оперативных служб при реагировании на происшествия и чрезвычайные ситуации, и в основном решены вопросы обеспечения связи дежурно-диспетчерских служб с соответствующими экстренными оперативными службами.
Однако за последнее время социально-экономические условия жизнедеятельности населения кардинально изменились. Расширение грузопотоков и пассажиропотоков, рост плотности населения в городах, увеличение количества мест массового пребывания людей и усиление террористической угрозы поставили перед государством и его экстренными оперативными службами новые требования к оперативности и эффективности реагирования на поступающие от населения вызовы.
Проблема оперативного и эффективного реагирования на поступающие от населения вызовы приобрела особую остроту в последнее время в связи с несоответствием существующей системы реагирования потребностям общества и государства, недостаточными эффективностью ее функционирования и уровнем готовности персонала к работе при взаимодействии нескольких экстренных оперативных служб, низкой информированностью населения о порядке действий при происшествиях и чрезвычайных ситуациях.
Опыт работы экстренных оперативных служб показывает, что для эффективного оказания помощи при происшествиях или чрезвычайных ситуациях в 10 процентах случаев требуется привлечение более одной экстренной службы.
Актуальность проблемы обуславливается значительным числом погибших и пострадавших, а также крупным размером прямого и косвенного ущерба от происшествий и чрезвычайных ситуаций. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, в 2010 году количество умерших от внешних причин составило 216867 человек.
Следует заметить, что наиболее тяжкие последствия отмечаются при происшествиях и чрезвычайных ситуациях, требующих комплексного реагирования.
Важнейшим показателем эффективности действий экстренных оперативных служб является время их оперативного реагирования. Его сокращение непосредственно влияет на последствия происшествия или чрезвычайной ситуации (сокращение числа умерших и пострадавших, а также уменьшение общего материального ущерба).
Недостаточный уровень организации взаимодействия с момента поступления вызова до оказания помощи пострадавшим при привлечении нескольких экстренных оперативных служб является одной из основных причин высокой смертности при происшествиях и чрезвычайных ситуациях.
Как показывают исследования и анализ пилотного внедрения системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" (далее - система-112) в Курской области, в результате ее развертывания время комплексного оперативного реагирования экстренных оперативных служб уменьшается на 15-25 процентов. В результате чего число погибших, пострадавших и общий размер ущерба населению и территориям сокращаются примерно на 7-9 процентов.
Минимальный эффект достигается при простых ситуациях с привлечением только одной оперативной службы, максимальный - при сложных происшествиях, когда необходимо участие нескольких оперативных служб (комплексное реагирование).
Для снижения среднего времени оперативного реагирования экстренных оперативных служб и эффективной организации работы по оказанию помощи пострадавшим требуется реализация комплекса организационных и технических мер, включающих организацию комплексного реагирования экстренных оперативных служб, создание и организацию функционирования информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, подсистем приема и обработки вызовов от населения, хранения и актуализации баз данных, поддержки принятия решений, консультативного обслуживания населения, мониторинга потенциально опасных стационарных и подвижных объектов, геоинформационной подсистемы.
Анализ опыта реагирования экстренных оперативных служб на чрезвычайные ситуации, анализ итогов реализации федеральных целевых программ в сфере безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, анализ наиболее успешных инициатив органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также опыта иностранных государств и международных организаций позволяют сделать вывод о том, что наиболее эффективным решением, обеспечивающим оперативное и рациональное использование ресурсов экстренных оперативных служб, максимальное эффективное их взаимодействие при реагировании на поступающие от населения вызовы является создание системы-112.
В результате реализации федеральной целевой программы "Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2012-2017 годы" (далее - Программа) будут снижаться уровень смертности и число пострадавших при происшествиях и чрезвычайных ситуациях, обеспечиваться рост безопасности и благополучия граждан России, что соответствует Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р.
II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Система-112 должна обеспечить информационное взаимодействие органов повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований, а также дежурно-диспетчерских служб экстренных оперативных служб, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, в том числе:
службы пожарной охраны;
службы реагирования в чрезвычайных ситуациях;
службы полиции;
службы скорой медицинской помощи;
аварийной службы газовой сети;
службы "Антитеррор".
При этом сохраняется возможность осуществить вызов одной экстренной оперативной службы по отдельному номеру. В настоящее время это номера "01", "02", "03" и другие.
В соответствии с Концепцией создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер "112" на базе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 1240-р, осуществлялось пилотное внедрение системы-112 в Астраханской, Калужской и Курской областях. В Астраханской и Калужской областях за счет собственных средств было выполнено только техническое проектирование системы-112.
В Курской области в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65, Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий и администрацией Курской области на основе софинансирования развернута пилотная зона системы-112.
По состоянию на 1 января 2011 г. в Курской области система-112 развернута в г. Курске и в 25 муниципальных образованиях из 33, что обеспечивает доступ около 90 процентов населения Курской области к единому номеру "112". Был проведен первый этап государственных испытаний системы-112, в результате которого:
создано "одно окно" для приема сообщений обо всех происшествиях и чрезвычайных ситуациях;
сокращено время реагирования оперативных служб, повышены достоверность и оперативность информации о ходе реагирования;
экстренные оперативные службы освобождены от необходимости реагирования на звонки, не содержащие сообщений о чрезвычайных происшествиях.
В ходе практического создания системы-112 было определено, что ключевой проблемой является неготовность инфраструктуры единых дежурно-диспетчерских служб экстренных оперативных служб для обеспечения работы единого номера вызова "112". В Курской области было выявлено частичное отсутствие диспетчерских служб или низкий уровень их автоматизации в районных центрах муниципальных образований, слабая подготовленность кадрового состава, а также отсутствие информированности населения о создании системы-112.
Как показал опыт пилотного внедрения системы-112, объем задач, которые необходимо решить для ее создания с надлежащим качеством, требует иных подходов к решению проблемы, чем представлялось вначале. Это связано с рядом объективных причин, в том числе с организационной и технической неподготовленностью единых дежурно-диспетчерских служб к работе в рамках системы-112. Не готовы к развертыванию системы-112 ее информационная и телекоммуникационная составляющие, причем практически во всех регионах страны.
Не создана учебно-методическая база для подготовки оперативного, диспетчерского и руководящего персонала системы-112, не проведена работа по информированию населения о создании новой системы вызова экстренных оперативных служб и порядке ее использования.
Главной проблемой, требующей скорейшего решения, является организация эффективной координации действий межведомственного характера при реагировании на вызовы экстренных служб. Необходимостью ее решения также обусловлено принятие следующих документов:
распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 1240-р об одобрении Концепции создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер "112" на базе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований;
поручение Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2011 г. N ВП-П10-903 о проработке предложения о проекте федеральной целевой программы создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации;
поручение Правительства Российской Федерации от 17 мая 2011 г. N ВП-П10-3229 о разработке проекта концепции федеральной целевой программы создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" в Российской Федерации на 2012-2017 годы.
При полномасштабном развертывании системы-112 в Российской Федерации потребуются капитальные вложения, составляющие значительную долю планируемых затрат и определяющие потребность в государственных инвестициях.
В сложившейся ситуации обеспечение решения указанных проблем в приемлемые сроки возможно лишь с использованием программно-целевого метода.
Данный подход позволит обеспечить снижение потерь населения и повышение экономического потенциала путем концентрации материальных и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях создания условий безопасной жизнедеятельности населения и координации действий федерального центра и субъектов Российской Федерации.
С учетом уровня риска гибели людей и ущерба, наносимого национальным интересам Российской Федерации, эффективное реагирование на происшествия и чрезвычайные ситуации не может быть достигнуто только в рамках основной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Для решения рассматриваемой проблемы требуется принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий в области обеспечения безопасности населения.
Государственное управление созданием системы-112 в условиях фактического отсутствия программно-целевого подхода характеризуется недостаточной системностью, отсутствием четкого разделения полномочий и ответственности между субъектами управления на федеральном, региональном и местном уровнях.
Недостаточно разработан механизм координации действий органов исполнительной власти на федеральном уровне, что ведет к определенной разобщенности при создании системы-112, организации ее функционирования и использования. Действующие нормативные правовые акты не в полной мере регулируют отношения в этой сфере.
В субъектах Российской Федерации мероприятия реализуются эпизодически, система-112 не создана целиком ни в одном субъекте Российской Федерации.
Работы по созданию и развертыванию системы-112 носят комплексный межведомственный характер. Применение программно-целевого метода при создании системы-112 в субъектах Российской Федерации обосновано:
высокой социальной значимостью проблемы и ее комплексным характером;
наличием единой научной, технической и информационной составляющей в работах по созданию системы-112 в субъектах Российской Федерации;
необходимостью межведомственной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также необходимостью концентрации усилий и ресурсов (федерального и региональных бюджетов) на реализации мероприятий, соответствующих приоритетным целям и задачам;
необходимостью создания условий для целевого и адресного использования ресурсов с целью решения задач по приоритетным направлениям;
долговременными характером и масштабом получения эффекта от внедрения системы-112.
Применение программно-целевого метода позволит обеспечить при решении проблемы комплексность и системность на основе:
определения целей, задач, состава и структуры мероприятий;
повышения эффективности государственного управления в области обеспечения безопасности населения;
повышения результативности государственных и муниципальных инвестиций, использования материальных и финансовых ресурсов.
При применении программно-целевого метода будут осуществляться:
развитие и использование научного потенциала при исследовании деятельности экстренных оперативных служб при возникновении происшествий и чрезвычайных ситуаций;
внедрение современных информационных телекоммуникационных технологий в деятельность экстренных оперативных служб;
совершенствование координации действий экстренных оперативных служб при оперативном реагировании на вызовы населения;
