ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 12 октября 2010 года N 1760-р
[Об одобрении Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации и утверждении плана мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации]
1. Одобрить прилагаемую Концепцию формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации.
2. Утвердить прилагаемый план мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации.
3. Федеральным органам исполнительной власти при осуществлении своей деятельности учитывать положения Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
ОДОБРЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 12 октября 2010 года N 1760-р
КОНЦЕПЦИЯ
формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации
I. Введение
Настоящая Концепция устанавливает цели и принципы осуществления аккредитации, а также приоритетные направления развития аккредитации в Российской Федерации.
Настоящая Концепция направлена на создание современной эффективно функционирующей системы аккредитации, от которой напрямую зависит компетентность аккредитованных лиц, уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности.
Под аккредитацией понимается официальное признание национальным органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица в части выполнения работы в определенной области оценки соответствия, включая испытания, калибровки, экспертизы, сертификацию и контроль. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), не подлежат аккредитации.
Законодательством Российской Федерации предусматривается:
аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (далее - органы по подтверждению соответствия) в соответствии с законодательством о техническом регулировании;
аккредитация граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) в качестве экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю при осуществлении указанными органами проверок юридических лиц и предпринимателей в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
аккредитация экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти на основании федеральных законов при осуществлении отдельных государственных полномочий.
Соответствие продукции обязательным требованиям технических регламентов, иным обязательным требованиям, установленным законодательством в сфере технического регулирования, подтверждается аккредитованными органами по подтверждению соответствия. Общество и представители бизнеса должны быть уверены в их компетентности, подтверждение которой обеспечивается в ходе аккредитации, служащей повышению доверия потребителей к приобретаемой ими продукции.
Федеральным законом "О техническом регулировании" определены принцип единой системы и правила аккредитации. Вместе с тем вплоть до настоящего времени единая система аккредитации, основывающаяся на четких и прозрачных правилах, фактически отсутствовала. Это во многом обусловлено традицией восприятия аккредитации не как универсального инструмента обеспечения компетентности любых органов по подтверждению соответствия, а как вспомогательного механизма в рамках системы обязательной сертификации.
В Российской Федерации действуют 16 систем обязательной сертификации, в каждой из которых предусмотрена аккредитация органов по подтверждению соответствия. Эти системы сформированы различными федеральными органами исполнительной власти и организациями, осуществляющими полномочия по аккредитации (Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство связи, Федеральное космическое агентство, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Межгосударственный авиационный комитет). Системы обязательной сертификации были созданы в соответствии с Законом Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг", который после принятия Федерального закона "О техническом регулировании" утратил силу. В большинстве систем до сих пор действуют собственные правила аккредитации, которые не приведены в соответствие с Положением об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 163.
Реформы в сфере технического регулирования не изменили ведомственного подхода к наделению соответствующих федеральных органов исполнительной власти полномочиями по аккредитации органов по подтверждению соответствия.
Следует отметить следующие недостатки в области аккредитации:
практика одновременной аккредитации органов по подтверждению соответствия в нескольких системах и необходимость получения нескольких подтверждающих соответствие документов на одну и ту же продукцию;
пересечение областей аккредитации некоторых федеральных органов исполнительной власти и отсутствие механизмов координации их деятельности;
сложности в достижении признания результатов оценки соответствия за рубежом.
В настоящее время в Российской Федерации также действуют 684 системы добровольной сертификации, созданные по инициативе юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и зарегистрированных Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. Системы добровольной сертификации действуют по своим нормам и правилам. Более чем в 300 системах добровольной сертификации была предусмотрена или проводилась аккредитация органов по подтверждению соответствия.
Федеральный закон "О техническом регулировании" не предусматривает возможности оценки компетентности органов по подтверждению соответствия в системах добровольной сертификации при их регистрации и последующего контроля за деятельностью этих систем. Это создает среду для развития недобросовестной и некомпетентной деятельности в сфере добровольной сертификации. Вместе с тем эта сфера призвана решать важнейшую задачу - формирование доверия к потребительским свойствам продукции.
Учитывая стремление Российской Федерации к международной интеграции, необходимо решить вопрос о международном взаимном признании результатов исследований, испытаний (измерений) и документов о подтверждении соответствия.
Системы аккредитации органов по подтверждению соответствия в обязательной и добровольной сферах в ходе реформы технического регулирования должны быть объединены в единую национальную систему аккредитации, которая в условиях глобализации экономических отношений призвана обеспечить баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей, повысить конкурентоспособность российской экономики, создать условия для развития предпринимательства на основе повышения качества товаров, работ и услуг, а также признания результатов аккредитации за рубежом.
Закрепление подхода к аккредитации как к универсальному инструменту обеспечения компетентности любых органов по подтверждению соответствия призвано обеспечить устранение дублирования между системами обязательной сертификации и привести к отказу от ведомственного принципа построения систем обязательной сертификации.
В ходе формирования единой национальной системы аккредитации подлежат ликвидации 7 ведомственных систем обязательной сертификации с передачей полномочий по аккредитации органов по подтверждению соответствия национальному органу по аккредитации.
Целесообразно сохранить в существующем виде ведомственные системы обязательной сертификации Министерства обороны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального космического агентства и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", на которые распространяется действие статьи 5 Федерального закона "О техническом регулировании", а также системы, созданные в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации (авиационная техника и объекты гражданской авиации, морские и речные гражданские суда).
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор), наделены правом осуществлять аккредитацию граждан и организаций, привлекаемых указанными органами к проведению мероприятий по контролю в качестве экспертов и экспертных организаций.
В настоящее время более 40 федеральных органов исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорные функции в сфере предпринимательской деятельности. При проведении органами государственного контроля (надзора) большого количества контрольно-надзорных мероприятий допускается участие экспертов и экспертных организаций, а при проведении отдельных контрольно-надзорных мероприятий их участие необходимо.
Между тем лишь 2 федеральных органа исполнительной власти осуществили аккредитацию экспертных организаций (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - 82 организации, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций 1 организация). При этом граждане-эксперты до настоящего времени не аккредитованы ни одним федеральным органом исполнительной власти.
В настоящее время Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет аккредитацию на право подтверждения качества и безопасности муки, макаронных и хлебобулочных изделий, проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору - на право подтверждения соответствия качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, выдачи заключений о фитосанитарном состоянии, проведения анализа проб, определения посевных качеств семян растений, проведения лабораторных исследований в области ветеринарии и Министерство регионального развития Российской Федерации - на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации.
На сегодняшний день системы аккредитации многочисленны, непрозрачны, регулируются разнообразными, плохо согласующимися между собой нормативными актами, что делает невозможным не только их международное признание, но и классификацию.
В связи с этим необходимо осуществить переход на единую систему, единые принципы и правила аккредитации во всех областях оценки соответствия, включая испытания, калибровки, экспертизы, сертификацию и контроль.
II. Основные проблемы в сфере аккредитации
Основными проблемами в сфере аккредитации являются:
отсутствие прозрачных правил аккредитации, единых для всех участников рынка;
монополизация рынка услуг по оценке соответствия путем аккредитации подведомственных организаций, а также аффилированных лиц;
низкий уровень безопасности из-за выдачи аккредитованными организациями документов, удостоверяющих соответствие заданным требованиям, без проведения необходимых исследований (испытаний), измерений, экспертиз, оценок и др.;
отсутствие ответственности аккредитованных организаций;
совмещение полномочий по установлению правил аккредитации, полномочий органа по аккредитации, полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора), функций учредителя;
наличие барьеров, препятствующих выходу на внешние рынки из-за отсутствия международного признания результатов оценки соответствия.
В результате сложившейся ситуации издержки представителей российского бизнеса на оценку соответствия слишком высоки.
III. Формирование систем аккредитации в развитых странах
Формирование в Российской Федерации единой национальной системы аккредитации продиктовано необходимостью гармонизации законодательств государств - членов Таможенного союза в сфере аккредитации органов по оценке (подтверждению) соответствия с учетом международных стандартов и документов, а также сближения российской системы аккредитации с системой аккредитации Европейского союза, являющегося основным экономическим партнером России.
В Соглашении о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, заключенном правительствами государств - членов Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в г.Санкт-Петербурге 11 декабря 2009 года (далее - Соглашение от 11 декабря 2009 года), государства - члены Таможенного союза взяли на себя обязательство обеспечить функционирование национальных систем аккредитации, в которых есть правила и процедуры для осуществления аккредитации в соответствии с требованиями международных стандартов.
Основополагающим документом Европейского союза в сфере аккредитации является Регламент N 765/2008 Европейского парламента и Совета Европейского союза от 9 июля 2008 года (далее - Регламент), устанавливающий требования к аккредитации и надзору за рынком в отношении реализации продукции. В соответствии с положениями Регламента, который имеет обязательную силу на всей территории Европейского союза, с 1 января 2010 года осуществлен переход к системе с единым национальным органом по аккредитации в каждом государстве - члене Европейского союза.
В соответствии с Регламентом единый национальный орган по аккредитации действует на бесприбыльной основе, не должен предлагать или оказывать любые виды услуг, предоставляемых органами по оценке соответствия, а также участвовать в их финансовой или управленческой деятельности. Помимо аккредитации задачей единого национального органа по аккредитации является контроль за деятельностью аккредитованных органов по оценке соответствия.
Деятельность по аккредитации в Европейском союзе относится к компетенции органов государственной власти.
Установленная Регламентом презумпция соответствия предусматривает, что единые национальные органы по аккредитации, которые подтверждают соответствие критериям, сформулированным в соответствующем гармонизированном стандарте (международный стандарт ИСО/МЭК 17011:2004 "Оценка соответствия. Общие требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия"), посредством успешного прохождения паритетной оценки считаются выполняющими предъявляемые к ним Регламентом требования.
Работа национальных органов по аккредитации государств - членов Европейского союза координируется Европейским сотрудничеством по аккредитации.
Для реализации Соглашения от 11 декабря 2009 года, сокращения системных различий между российским законодательством и законодательством Европейского союза в сфере технического регулирования (в том числе в области оценки соответствия), создания условий для международного признания результатов оценки соответствия предполагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон "О техническом регулировании" в части его гармонизации с международными и европейскими принципами формирования единой национальной системы аккредитации.
IV. Основные цели и принципы формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации
Основными целями формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации являются:
выработка единой политики, принципов и правил аккредитации органов по оценке соответствия;
гармонизация правил и процедур аккредитации в области оценки соответствия в Российской Федерации с международными обязательствами, международными стандартами, рекомендациями международных организаций и национальными системами государств членов Таможенного союза;
создание условий для признания результатов деятельности аккредитованных лиц.
В основу настоящей Концепции положены проверенные на практике и соответствующие международным принципам следующие принципы аккредитации:
осуществление полномочий по аккредитации национальным органом по аккредитации;
недопустимость совмещения полномочий национального органа по аккредитации и полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью аккредитованных лиц;
недопустимость совмещения полномочий национального органа по аккредитации и полномочий учредителя;
недопустимость совмещения полномочий национального органа по аккредитации и органа по оценке соответствия;
добровольность;
объективность и беспристрастность национального органа по аккредитации;
открытость и прозрачность правил аккредитации, которая достигается информированием заявителя о правилах и об условиях аккредитации;
компетентность и независимость национального органа по аккредитации;
обеспечение равных условий заявителям, претендующим на получение аккредитации, за счет оценки заявителей по единым критериям, контроля за деятельностью по аккредитации и возможности опротестовать решение национального органа по аккредитации;
