ФЕДЕРАЛЬНАЯ ДОРОЖНАЯ СЛУЖБА РОССИИ

ПРИКАЗ

от 20 мая 1999 года N 141

О реализации Государственной концепции создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации

Постановлением от 17 апреля 1999 года N 438 "О Государственной концепции создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации одобрило Государственную концепцию создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществлять деятельность, связанную с развитием автомобильных дорог общего пользования, с учетом основных положений Государственной концепции создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации.

Во исполнение указанного постановления Правительства Российской Федерации

приказываю:

1. Структурным подразделениям центрального аппарата, Дирекции по реализации президентской программы "Дороги России", управлениям автомагистралей, федеральным и региональным дирекциям, дирекциям строящихся федеральных автомобильных дорог, территориальным органам управления дорожным хозяйством субъектов Российской Федерации осуществлять деятельность, связанную с развитием автомобильных дорог общего пользования, с учетом основных положений Государственной концепции создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации (прилагается).

2. Структурным подразделениям ФДС России и подведомственным органам управления автомобильными дорогами, указанным в п.1, дорожным научно-исследовательским и проектным организациям руководствоваться основными положениями указанной Государственной концепции при разработке Национальной программы совершенствования и развития автомобильных дорог на период до 2010 года "Дороги России XXI века", региональных программ по ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, территориальных программ развития сети автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, программ и проектов развития федеральных и территориальных автомобильных дорог общего пользования.

3. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на первого заместителя руководителя ФДС России Н.П.Серегина.

Руководитель
В.Г.Артюхов

 Приложение

Концепция создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации

Введение

Сеть автомобильных дорог - важнейший элемент транспортной инфраструктуры и национальной экономики России. Ее эффективное функционирование и устойчивое развитие являются необходимым условием стабилизации и перехода к подъему экономики, обеспечения целостности и национальной безопасности страны, повышения уровня и улучшения условий жизни населения.

Дорожная сеть страны в настоящее время не в полной мере соответствует политическим, социальным, экономическим потребностям общества. В стране начался переход на федеральные принципы государственного устройства, произошла децентрализация экономики, материально-технического обеспечения, снабжения населения потребительскими товарами. В связи с этим обстановка на автомобильных дорогах России резко изменилась. Появилось большое количество транспортных связей регионов между собой, а также с зарубежными странами и портами, которые не требуют заезда в Москву и другие крупные административные центры.

Необходимость согласования государственной дорожной политики с целями и реальными условиями реформирования экономики и социальной сферы России, а также потребность в формировании новой стратегии развития сети автомобильных дорог Российской Федерации определены приказом Федеральной дорожной службы России от 03.11.98 N 413 "О переходе на новую идеологию развития сети автомобильных дорог на рубеже XXI века".

В период реформирования экономики и социальной сферы Россия нуждается в таком развитии сети автомобильных дорог, в результате которого будет достигнуто постепенное согласование темпов ее развития с интенсивным ростом автомобилизации населения и бизнеса, а также коренное повышение технического уровня опорной сети дорог, формирование новых и развитие традиционных транспортных коридоров, обеспечивающих гарантированные международные и межрегиональные транспортные связи.

Настоящая концепция рассматривается как основа для разработки и реализации долгосрочных федеральных и региональных целевых программ развития сети автомобильных дорог общего пользования.

Концепция основывается на положениях Конституции Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и посланий Федеральному Собранию, программных документов Правительства Российской Федерации, а также на прогнозах социально-экономического развития страны и ее регионов на долгосрочную и среднесрочную перспективу, оценках ожидаемых сдвигов в размещении производства и в миграционных процессах, результатах научных разработок по реформированию дорожного хозяйства и научно-технического прогресса в отрасли и разрабатывается в соответствии с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594 с последующими изменениями и дополнениями.

Сложность и многогранность дорожной проблемы обуславливают необходимость применения системного подхода и использования программных методов в ее решении.

К настоящему времени в России накоплен определенный опыт решения дорожной проблемы с помощью разработки и реализации целевых программ развития сети автомобильных дорог. Главной из них является федеральная целевая программа совершенствования и развития автомобильных дорог Российской Федерации "Дороги России" на 1995-2000 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1994 года N 1310. Важность поставленной в этой Программе проблемы и глубина проработки документа подтверждены повышением ее статуса в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О президентской программе "Дороги России" от 6 декабря 1995 года N 1220. Кроме того, Указами Президента Российской Федерации от 23 апреля 1997 года N 403 "О дорожной реформе", от 27 июня 1998 года N 727 "О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования" и N 728 "О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации" определены задачи по дальнейшему развитию дорожной сети, повышению эффективности инвестиций в автомобильные дороги и качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог, обеспечению безопасности дорожного движения и получению дополнительных финансовых, ресурсов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации за счет создания системы платных автомобильных дорог и коммерческого использования придорожных полос.

1. Оценка уровня развития сети автомобильных дорог Российской Федерации

Протяженность автомобильных дорог Российской Федерации по состоянию на 01.01.98 составляет 933 тыс.км, в том числе с твердым покрытием 745 тыс.км. Протяженность автомобильных дорог общего пользования составляет 569 тыс.км, в том числе 510,7 тыс.км с твердым покрытием. Протяженность федеральных дорог 45,9 тыс.км, территориальных - 523,1 тыс.км.

По всем удельным показателям развития сети автомобильных дорог Российской Федерации значительно уступает странам с развитой рыночной экономикой (по плотности на единицу площади территории в 5-30 раз, на 1000 жителей в 3-10 раз).

Недостаточное развитие имеет сеть федеральных автомобильных дорог, которая при протяженности немногим более 8% от общей протяженности сети дорог общего пользования обеспечивает около 40% всех автомобильных перевозок. Протяженность дорог высокого класса недостаточна. Отсутствуют развязки в разных уровнях на пересечениях с железными и основными автомобильными дорогами. Пропускная способность большинства федеральных дорог ниже нормативной по присвоенным им категориям на 20-30%.

Федеральные автомобильные дороги характеризуются высокой загрузкой движения автомобильного транспорта, особенно на подходах к региональным центрам и другим крупнейшим городам. Интенсивность движения на выходящих из Москвы радиальных дорогах составляет от 30 до 70 тыс. автомобилей в сутки, у других крупных городов с населением более 1 млн. жителей - от 20 до 40 тыс. автомобилей в сутки по мере удаления от региональных центров интенсивность движения автомобилей снижается и на границе субъектов Российской Федерации достигает 2-5 тыс. автомобилей в сутки.

В летний период, когда интенсивность движения превышает среднегодовую суточную на 20-30%, многие участки федеральных дорог, в первую очередь, на подходах к крупнейшим городам, работают в режиме перегрузки. В Московском автодорожном узле это головные участки федеральных дорог "Холмогоры", "Волга", "Урал", "Украина" и "Россия". В других регионах это участки магистральных дорог на подходах к Санкт-Петербургу, Нижнему Новгороду, Самаре, Новосибирску, Красноярску, Воронежу, Ростову-на-Дону и другим крупнейшим городам России. Суммарная протяженность участков федеральных дорог, работающих в часы "пик" в режиме перегрузки, превышает 20% от общей протяженности федеральных дорог.

Около 25% от общей протяженности федеральных дорог работают в режиме, превышающем оптимальный уровень загрузки дорог движением, 30% - в режиме оптимальной загрузки и 25% - в режиме свободного движения. Более трети от общей протяженности федеральных дорог требуют усиления дорожной одежды для пропуска современных большегрузных транспортных средств.

Территориальные дороги, построенные в основном под осевую нагрузку 6 т, также на 2/3 от их общей протяженности нуждаются в модернизации с усилением дорожной одежды.

Недостаточный уровень развития сети дорог в сельской местности сдерживает развитие агропромышленного комплекса страны и улучшение социальных условий жизни сельского населения.

В районах Крайнего Севера и на приравненных к ним территориях, площадь которых равна 2/3 территории России, общая протяженность автомобильных дорог составляет 140 тыс.км, в том числе 67 тыс.км с твердым покрытием, 47 тыс.км грунтовых и 25 тыс.км зимников. Более половины из них (53%) - ведомственные дороги. Плотность дорог на Севере - 3,2 км/1000 кв.км, что в 10 раз ниже, чем в среднем по России.

Конфигурация сети автомобильных дорог во многом несовершенна и имеет ярко выраженную радиальную структуру, дополненную рядом обходных и кольцевых дорог с недостаточным числом соединительных и хордовых дорог, что обуславливает концентрацию транспортных потоков на загруженных участках магистральных дорог в районе крупных городов и значительные перепробеги автотранспорта.

На европейской территории России радиальная структура федеральных дорог ориентированна на Москву, в то время как ряд регионов, например, на Северо-Западе, не имеют автодорожных связей между соседними субъектами Российской Федерации.

Во многих регионах связь соседних районных центров или близко расположенных сельских населенных пунктов осуществляется соответственно через областные и районные центры со значительным перепробегом.

Отечественные дороги уступают зарубежным не только по техническому уровню, но и по обустройству объектами дорожного сервиса и уровню обслуживания пользователей.

Для национальной экономики и системы расселения России недостаточная обеспеченность дорогами означает, что связями с областными, краевыми, республиканскими центрами по автомобильным дорогам с твердым покрытием обеспечены только 95437 населенных пунктов из общего их количества 144522, то есть до сих пор 34% из них лишены таких связей.

На региональном уровне ситуация характеризуется существенными отклонениями от среднего по России уровня обеспеченности: по плотности на единицу площади - в зависимости от степени освоенности территорий, по плотности на 1000 жителей - до 30% в большую или меньшую сторону от средней в зависимости от специфики расселения в регионе, по обеспеченности подъездами с твердым покрытием к населенным пунктам - от 85-90% в Уральском и Северо-Кавказском регионах, до 60-70% в большинстве других регионов и 50-55% в Волго-Вятском и Северном регионах в зависимости от двух указанных выше факторов (прил.1, табл.1).

Отсутствие развитой низовой сети автомобильных дорог - одна из главных причин фактической деградации системы расселения страны, в составе которой еще в начале 80-х годов насчитывалось более 200 тысяч населенных пунктов, а сегодня - только 144 тысячи. Одним из следствий недостаточной развитости дорожной сети страны, ее неспособности обеспечить даже минимально необходимые уровни мобильности товаров и подвижности населения стала гипертрофированная урбанизация, породившая целый комплекс известных проблем развития городов.

Недостаточная протяженность и низкий технический уровень дорог вызывают значительные издержки, при автомобильных перевозках. Себестоимость перевозок почти в 1,5 раза, а расход горючего на 30% превышают аналогичные показатели в развитых зарубежных странах. На дорогах в районах зоны Севера себестоимость автомобильных перевозок в 5-10 раз выше, чем на дорогах с усовершенствованным и твердым покрытием в центральной части России.

Российские автомобильные дороги общего пользования не становятся менее опасными: ежегодно погибают свыше 2 тысяч и получают ранения более 9 тысяч человек в дорожно-транспортных происшествиях, которым сопутствовали неудовлетворительные дорожные условия.

Решение дорожных проблем России в период 1995-2000 годов осуществлялось в рамках упомянутой выше Программы "Дороги России", главными целевыми задачами которой были на стабилизационном этапе - сохранение существующей сети автомобильных дорог, а на этапе прогнозируемого экономического роста - повышение технического уровня и ускорение прироста протяженности сети автомобильных дорог общего пользования.

Особое внимание Федеральная дорожная служба России уделяла строительству, реконструкции и ремонту объектов, имеющих важное значение для развития как отдельных регионов, так и всей Российской Федерации. К ним относятся следующие магистральные дороги:

Москва - граница Белоруссии и Москва - Санкт-Петербург - госграница, обеспечивающие бесперебойную и надежную связь России со странами Западной Европы и Скандинавии;

Омск - Новосибирск - Кемерово - Красноярск - Иркутск - Улан-Удэ - Чита - Хабаровск - Владивосток, которая является частью трансконтинентальной магистрали, призванной обеспечивать круглогодичный проезд через всю территорию страны от западных границ до Тихого океана;

Москва - Воронеж - Ростов-на-Дону - Краснодар - Новороссийск - Сочи, обеспечивающая связь центральных и южных регионов России и подъезд к крупнейшему порту на Черноморском побережье - г.Новороссийску;

Москва - Самара - Челябинск, обеспечивающая надежную связь Центра России с Поволжьем и Уралом.

Строятся такие уникальные сооружения, как мост через р.Ока у г.Каширы, эстакада у г.Видное в Московской области, мосты через р.Волгу в г.Ульяновске, у с.Пристанное в Саратовской области и в г.Волгограде, р.Амур у г.Хабаровска, Кольский залив у г.Мурманска, р.Северная Двина у г.Котласа, р.Обь у г.Сургута и другие.

Ведущаяся реконструкция и модернизация федеральных автомобильных дорог Московского транспортного узла позволит увеличить пропускные возможности радиальных выходов из Москвы.

Кроме того, на федеральных и территориальных автомобильных дорогах проводились работы по замене аварийных мостов с целью обеспечения безопасного пропуска автомобильного транспорта.

Органами управления автомобильными дорогами также уделялось должное внимание содержанию дорог и ремонту мостовых сооружений, что положительным образом отразилось на безопасности движения автомобильного транспорта. Финансовые ресурсы, выделяемые на ремонт и содержание в 1995-1998 годы, в приоритетном порядке направлялись на наиболее ответственные объекты работ с целью повышения безопасности движения и обеспечения сохранности дорог и сооружений.

На состояние опорной сети дорог и сооружений оказывает крайне негативное воздействие тяжеловесный транспорт, у которого масса и нагрузки на ось превосходят допустимые значения. Поэтому на основных магистральных дорогах и в районах пограничных переходов создаются посты весового контроля.

Итоги выполнения заданий Программы "Дороги России" по строительству, реконструкции и ремонту автомобильных дорог и мостов представлены в прил.1, табл.2, 3.

Анализ приведенных показателей свидетельствует, что фактическое выполнение плановых заданий по программе составило в целом по строительству и реконструкции автомобильных дорог общего пользования 61,4%, в т.ч. по федеральным - около 90% и территориальным - 60%.

Несмотря на то, что в 1998 году по федеральным дорогам за счет повышения эффективности использования средств Федерального дорожного фонда РФ и концентрации инвестиций на пусковых объектах, объемы ввода дорог и дорожных сооружений превысили уровень 1997 года почти в 4 раза, наверстать упущенное в прошлые годы в полной мере не удалось (прил.1, диаграммы 1, 2).

Задания Программы "Дороги России" по ремонту федеральных и территориальных автомобильных дорог и мостов в целом выполнены соответственно по дорогам на 44% и по мостам - на 82%.

Фактический объем финансирования дорожного хозяйства за рассматриваемый период составил 65,1% от уровня, предусмотренного Программой "Дороги России" (прил.1 табл.4).

Опираясь на приведенные данные можно сделать вывод: объемы дорожных работ - вводов, ремонтов, мероприятий по улучшению условий движения - точно соответствовали платежным возможностям дорожных фондов. С учетом сложившейся экономической ситуации и возможностей дорожных фондов в значительной степени удалось решить задачу сохранения существующей сети автомобильных дорог и модернизации отдельных важнейших магистралей. Решить задачу ускорения прироста сети в полной мере не удалось. Таким образом, проблема создания и развития сети автомобильных дорог общего пользования как федеральных, так и территориальных, является для России по-прежнему крайне актуальной.

2. Проблемная ситуация в дорожном хозяйстве

Действовавшая ранее централизованная экономика породила целый ряд диспропорций в формировании транспортной системы. По сравнению с зарубежными странами, сопоставимыми по размерам территории и дальности доставки грузов (США, Канада и др.), наша страна имеет в 4-7 раз более высокий показатель транспортной работы на единицу валового национального продукта, что, с одной стороны, связано с ориентацией экономики на развитие тяжелой индустрии и отставанием в развитии легкой промышленности, а с другой стороны, крайне нерациональным размещением основных производств относительно сырьевых баз и баз сбыта, высокой концентрацией отдельных производств, сосредоточенных в небольшом числе гигантских комплексов, при размещении которых не всегда принимались во внимание транспортные расходы.

Несбалансированность развития отраслей транспорта и транспортной инфраструктуры значительно снижали эффективность работы транспортной системы страны.

Недостаточное развитие сети и состояние автомобильных дорог, на которых средние скорости движения более чем в 1,5-2 раза, а срок службы автомобилей почти на треть меньше, чем в Европе, требовали все новых и новых инвестиций на приобретение транспортных средств и их содержание. В результате вклад транспорта в валовой национальный продукт страны (вместе со связью) не превышал 6% , в то время как в развитых странах этот показатель превышает 10%, а в США 15% ВНП обеспечивает только автомобильно-дорожный комплекс.

Российское бездорожье ассоциируется, прежде всего, с низким техническим уровнем и явно недостаточной обеспеченностью территории России автомобильными дорогами, а решение дорожной проблемы - с обеспечением достаточного уровня финансирования работ по развитию дорожной сети.

Ситуация, сложившаяся в финансировании дорожного хозяйства России в последние годы, с учетом итогов 1998 года, показана на рисунках 1 и 2.