ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 19 июля 2010 года N 1230-р
[Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)"]
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)".
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)" (далее - Программа) - Минспорттуризм России;
государственными заказчиками Программы - Минспорттуризм России, Минрегион России и Ростуризм.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 96 млрд. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Минспорттуризму России обеспечить разработку проекта Программы и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 19 июля 2010 года
N 1230-р
КОНЦЕПЦИЯ
федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)"
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
Настоящая Концепция разработана на основании положений, содержащихся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 25 мая 2009 г., а также в соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжениями Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р и 1663-р, одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в России.
Восстановление работоспособности, поддержание и укрепление здоровья людей является одной из важнейших задач государства. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2009 года отмечено, что необходимо с особым вниманием относиться к созданию мотиваций и условий для здорового образа жизни. В связи с этим развитие внутреннего туризма становится актуальной задачей и одним из реальных инструментов оздоровления нации.
Туризм играет важную роль в решении социальных проблем, обеспечивая создание дополнительных рабочих мест, рост занятости экономически активного населения и повышение благосостояния нации. В настоящий момент туризм является одним из важных направлений оживления экономики, оказывая стимулирующее воздействие на развитие таких сфер экономической деятельности, как услуги коллективных средств размещения, транспорт, связь, торговля, производство сувенирной продукции, общественное питание, сельское хозяйство, строительство, а также выступает катализатором социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
ЮНЕСКО признает туризм одним из главных факторов культурного и гуманитарного развития, способствующего сохранению мира и сближению народов путем ведения "диалога между культурами".
Российская Федерация обладает высоким туристско-рекреационным потенциалом, на ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Во многих регионах представлен широкий спектр потенциально привлекательных туристских объектов, развитие которых невозможно без создания всех видов базовой инфраструктуры.
Однако туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. В 2009 году Российскую Федерацию посетили 21,3 млн. иностранных граждан, из которых около 15 процентов прибыли с туристскими целями, тогда как согласно прогнозу Всемирной туристской организации Россия при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры способна принимать в год до 40 млн. иностранных туристов. Потенциально к 2020 году Российская Федерация может войти в первую десятку самых популярных стран, посещаемых туристами.
Для изменения сложившейся ситуации необходимо активное государственное участие в решении таких отраслевых проблем, как:
высокие издержки на строительство объектов инженерной инфраструктуры для создаваемых туристско-рекреационных комплексов (в том числе сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения);
отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов (например, проектное финансирование) с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки;
невысокое качество подготовки отраслевых кадров и, соответственно, предоставляемых услуг.
Эффективная государственная поддержка решения указанных проблем в рамках федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)" (далее - Программа) позволит не только привлечь дополнительные инвестиции в туристскую отрасль на условиях государственно-частного партнерства, но и изменить к лучшему ее имидж.
Разрабатываемая Программа характеризуется следующими принципиальными особенностями, отраженными в соответствующих разделах настоящей Концепции:
системный характер основных целей и задач Программы, а также комплексный и единый методологический подход к их решению с учетом взаимосвязи (исключение дублирования и взаимное дополнение) с другими реализуемыми и планируемыми к реализации действиями государства, направленными на развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации;
ориентация целей, задач и мероприятий Программы на достижение результатов, оцениваемых целевыми индикаторами и показателями;
запланированное применение новейших технологий, инновационных подходов, а также мирового опыта в области создания и развития туристско-рекреационных комплексов и региональной туристской инфраструктуры, продвижения и рекламы туристских продуктов;
конкурсный отбор инвестиционных проектов, предполагаемых к реализации в рамках Программы, с учетом важных для отрасли критериев, в том числе на соответствие кластерному принципу развития регионов;
внедрение прогрессивных механизмов государственной поддержки приоритетных направлений туризма на основе государственно-частного партнерства, в том числе посредством субсидирования процентных ставок по кредитам.
II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Сами по себе уникальные природные ресурсы и культурное наследие, которыми обладает Россия, не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного развития туризма в стране.
Эффективное и рациональное использование указанных ресурсов при одновременном развитии туристско-рекреационных комплексов и региональной инфраструктуры, широкая информационная поддержка въездного и внутреннего туризма, повышение качества услуг и привлечение в отрасль профессиональных кадров и высококвалифицированных специалистов в совокупности обеспечат повышение конкурентоспособности российского туристского рынка в средне- и долгосрочной перспективе.
При этом процесс формирования и развития индустрии туризма в качестве значимой отрасли территориальной специализации в настоящее время невозможен только за счет использования действующих рыночных механизмов без реальной поддержки и активного координирующего участия со стороны государства, являющегося катализатором формирования государственно-частного партнерства, предусматривающего эффективное взаимодействие всех органов власти, туристского бизнеса, научных и общественных организаций в реализации масштабных туристских проектов и программ, направленных на развитие туристской привлекательности регионов, увеличение внутреннего и въездного туристских потоков, повышение качества туристских продуктов.
На протяжении последнего времени такое участие обеспечивалось как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, в том числе посредством реализации соответствующих целевых программ в сфере туризма.
В частности, во многих субъектах Российской Федерации были разработаны концепции, стратегии и региональные программы развития туризма на среднесрочную перспективу. Региональные концепции развития сферы туризма утверждены и реализуются в 8 субъектах Российской Федерации, в 47 - действуют 52 целевые программы, в 17 региональные программы находятся в стадии разработки. В целях развития туристской индустрии в регионах в рамках реализации таких программ приняты решения о выделении из бюджетов всех уровней свыше 6 млрд. рублей.
В результате к настоящему моменту накоплен определенный положительный опыт использования программно-целевого метода управления с применением механизмов государственно-частного партнерства, позволяющего решить весь комплекс поставленных задач по развитию конкурентоспособного рынка туристских услуг на основе межведомственной координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней, туристского бизнеса и других заинтересованных сторон.
Однако в текущих условиях в связи с обособленным и локальным характером реализуемых федеральных и региональных мероприятий, эффективность и результативность использования программно-целевого подхода существенно ограничена и не может коренным образом положительно изменить ситуацию в туристской отрасли.
В рамках предлагаемой к реализации Программы, обеспечивающей комплексный подход к решению первоочередных задач в сфере туризма, планируется исключить указанные ограничения, что, в свою очередь, позволит усовершенствовать федеральное и региональное законодательство, снять излишние административные барьеры и создать условия для формирования инвестиционной активности. При этом создание и развитие современных туристских комплексов через механизмы реализации Программы будут способствовать решению ряда важнейших задач по устранению существующих различий в уровне инфраструктурного развития регионов Российской Федерации, созданию дополнительных рабочих мест, увеличению поступлений в бюджеты всех уровней, стимулированию развития смежных отраслей экономики.
Целесообразность такого подхода подтверждена положениями Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 25 мая 2009 г., зафиксировавшего доминирующую роль программно-целевых методов бюджетного планирования в среднесрочной перспективе, а также обусловлена рядом факторов, основными из которых являются:
масштаб и государственная значимость проблемы развития туристской отрасли, затрагивающая в том числе национальные и международные интересы страны;
широкая сфера приложения и влияния целевых результатов программы, их высокая социально-экономическая значимость;
значительная ресурсоемкость мероприятий Программы, необходимость концентрации бюджетных средств;
межотраслевой и межрегиональный характер мероприятий, определяющий потребность в организации эффективного межведомственного взаимодействия, контроля и принятия согласованных решений;
необходимость комплексной увязки и централизованной координации усилий по срокам и ресурсам для обеспечения согласованности и исключения дублирования с проводимыми в рамках других федеральных программ и ведомственной деятельности мероприятиями;
необходимость нормативного правового обеспечения планируемых к реализации мероприятий, а также организации эффективной системы управления, мониторинга и контроля их выполнения со стороны государства.
Использование программно-целевого метода будет направлено на создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики в области развития туризма и с учетом бюджетных ограничений. Одновременно программно-целевой метод позволит сконцентрировать финансовые ресурсы в рамках конкретных проектных мероприятий и предотвратить их распыление и (или) освоение без ориентации на результат.
Программно-целевой подход необходим для обеспечения сбалансированности и последовательности решения стоящих задач, расстановки приоритетов и создания эффективного механизма государственной координации и интеграции работ по решению сформулированной в настоящей Концепции проблемы в целом (в том числе координации работ с учетом других реализуемых целевых программ).
Таким образом, реализация Программы является наиболее эффективным способом развития туристско-рекреационного комплекса в Российской Федерации, создания конкурентоспособного рынка туристских услуг, повышения уровня и качества жизни российских граждан, решения значимых задач социально-экономического развития страны.
III. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода, включающие сведения о действующих расходных обязательствах Российской Федерации, а также о расходных обязательствах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в указанной сфере
Наличие разнообразных туристско-рекреационных активов страны позволяет развивать практически все виды туризма. На территории Российской Федерации сложились как традиционные туристские центры со специализацией на определенном виде туризма (гг. Москва, Санкт-Петербург), так и признанные межрегиональные продукты и маршруты (Золотое Кольцо, круизы по реке Волге).
Пляжный туризм является одним из самых популярных видов отдыха у россиян. По экспертным оценкам, 38 процентов российских туристов предпочитают отдыхать на Черноморском и Азовском побережьях (Южный федеральный округ), а также на Балтийском побережье (Северо-Западный федеральный округ) и пляжах Японского моря (Дальневосточный федеральный округ). Перспективными регионами с точки зрения развития этого вида туризма являются регионы Южного федерального округа.
В России более 2000 км теплых морских побережий, но из них благоустроена и пригодна для пляжного отдыха лишь 1/3 часть. В 2009 году на российских пляжных курортах отдохнуло порядка 13,5 млн. туристов. При соответствующем развитии такого вида туризма перспективные с этой точки зрения регионы Российской Федерации смогут принимать на пляжный отдых дополнительно более 12 млн. туристов в год.
Историко-культурное наследие России является важнейшим конкурентным преимуществом туристской отрасли страны. На поездки с культурно-познавательными целями приходится около 20 процентов внутреннего турпотока. Центральный и Северо-Западный федеральные округа - это центры культурно-познавательного туризма страны. В 2009 году количество туристов, совершивших путешествия с культурно-познавательными целями, составило около 7,1 млн. человек.
Большие потенциальные возможности для развития этого направления есть в отдельных регионах Южного, Приволжского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов. Однако неудовлетворительное состояние дорожно-транспортной и другой туристской инфраструктуры большинства перспективных с точки зрения культурно-познавательного туризма регионов указанных федеральных округов является сдерживающим фактором для формирования современного конкурентоспособного туристского продукта.
Развитие такого вида туризма позволит привлечь дополнительно более 6 млн. российских и иностранных туристов ежегодно.
Особый интерес для России представляет развитие делового туризма. В настоящее время около 70 процентов общего объема поездок с деловыми целями приходится на Центральный и Северо-Западный федеральные округа. В то же время постоянно растет деловая активность других федеральных округов и количество их контактов с зарубежными странами.
Общее экономическое развитие, строительство новых и модернизация существующих предприятий в различных отраслях экономики, интенсивный приход на российский рынок иностранных компаний будут определять дальнейший рост делового туризма в большинстве городов-мегаполисов, что потребует строительства современных бизнес- и конгресс-центров, увеличение выставочных площадей.
Потенциальный ежегодный дополнительный спрос на данный вид туризма составляет более 5 млн. человек.
Помимо этого, в России существует большой потенциал для развития активного туризма (горнолыжный, пешеходный, водный, горный, велотуризм, парусный, конный). В то время как одни регионы Южного, Северо-Кавказского, Уральского, Сибирского, Приволжского и Дальневосточного федеральных округов на сегодняшний день уже являются крупными горнолыжными курортами, другие обладают большими перспективами с точки зрения развития активного туризма. Темпы развития этого направления очень высоки, что позволяет прогнозировать дальнейшее активное развитие как горнолыжного, так и других видов активного туризма.
Потенциальное увеличение количества туристов, увлекающихся такими видами туризма оценивается в 2,5 млн. человек ежегодно.
Традиционно высоким спросом пользуется в нашей стране оздоровительный туризм, который является наиболее значимым для сохранения здоровья, повышения уровня и качества жизни граждан. Поддерживаются и развиваются традиции лечебно-оздоровительных методик в ряде регионов Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, в которых имеются для этого уникальные природно-климатические ресурсы. Перспективными для развития этого вида туризма также являются регионы Приволжского федерального округа.
Природные лечебные ресурсы страны потенциально могут обеспечить услугами оздоровления дополнительно более 2 млн. россиян в год.
Богатое природное и культурное наследие, разнообразие флоры и фауны нашей страны представляют уникальные возможности для развития экологического туризма. Пока доля экологического туризма в общей структуре российского туристского рынка составляет всего около 1 процента. Серьезным ограничением для развития такого вида туризма является высокая чувствительность многих экосистем России к антропогенным воздействиям.
Основные регионы развития экологического туризма в России сосредоточены в Дальневосточном, Приволжском, Уральском, Северо-Западном, Северо-Кавказском и Южном федеральных округах.
Большие возможности в этом направлении имеются в Центральном и Сибирском федеральных округах.
При создании и улучшении условий для развития экологического туризма в перспективных регионах (в том числе обустройство новых привлекательных маршрутов соответствующей инфраструктурой) это направление туризма может обеспечить дополнительный турпоток свыше 1,6 млн. человек в год.
Одним из самых популярных и динамично развивающихся видов путешествий являются морские и речные круизы. По водным акваториям страны курсируют более 100 теплоходов вместимостью 150-300 человек.
