Одной из главных отличительных особенностей современного этапа развития глобализации и мировой интеграции является активизация приграничного сотрудничества. Опыт стран Евросоюза, США, Канады, а в последние годы особенно Китая свидетельствует, что приграничное положение является одним из наиболее мощных и эффективных факторов социально-экономического развития приграничных территорий.
Российская Федерация, имеющая самую протяженную в мире государственную границу - более 61 тыс.км - и наибольшее количество стран-соседей - 16, обладает уникальным потенциалом для развития приграничного сотрудничества с сопредельными государствами. Приграничное или прибрежное положение занимают 48 субъектов Российской Федерации, а 37 из них имеют сухопутную границу с 14 странами мира.
Однако эти уникальные возможности остаются практически не задействованными, и российское приграничье в экономическом смысле пока выполняет скорее барьерные, чем контактные функции. Объем внешней торговли в расчете на одного жителя в 2/3 приграничных регионов ниже среднероссийского. Наиболее характерная черта приграничных территорий - относительно более низкий уровень социально-экономического развития по сравнению с другими регионами Российской Федерации. Большинство приграничных регионов относятся к депрессивным или к экономически недостаточно освоенным. Производство валового внутреннего продукта на одного жителя в 43 приграничных регионах ниже среднероссийского уровня, причем, в большинстве муниципальных образований, прилегающих к государственной границе, социально-экономическое положение еще хуже. Важнейшей государственной проблемой является отток населения с этих слабо заселенных территорий.
Президент Российской Федерации еще в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год поставил задачу по развитию приграничных территорий и превращению их в опорные при сотрудничестве России с сопредельными государствами.
Основополагающим условием для реализации этой цели является создание соответствующей правовой основы, которая обеспечивала бы решение самых насущных проблем российского приграничья и способствовала бы развитию полноценного многогранного взаимодействия российских приграничных регионов с приграничными регионами сопредельных государств.
Однако федеральным законодательством приграничное сотрудничество не урегулируется. Исключением является Федеральный закон N 164-ФЗ “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003 года, в котором содержится определение приграничной торговли (ст. 41) и предусматривается, что порядок ее осуществления устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако такой порядок до сих пор не установлен.
В настоящее время приграничное сотрудничество осуществляется на основе общих законодательных норм, регламентирующих международную и внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации, которые не учитывают всего спектра и специфики приграничных связей. Это, прежде всего, такие федеральные законы как "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (2003 г.), "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (1999 г.) и некоторые другие, создающие для регионов общие "правила игры".
Но приграничные территории в отличие от "внутренних" регионов страны ежедневно сталкиваются с такими вопросами как совместное развитие и эксплуатация производственной и непроизводственной инфраструктуры, включая средства связи и транспорт местного значения, приграничная торговля, маятниковая трудовая миграция, регулярные гуманитарные и бытовые связи населения, оказание экстренной медицинской помощи, совместное решение вопросов экологии и природопользования, помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций, оперативное взаимодействие правоохранительных органов, решение санитарно-эпидемиологических проблем и многими другими.
Особой остротой эти проблемы отличаются на границе со странами СНГ и Балтии, с которыми граничат 28 субъектов Федерации и на которые приходится более 55% общей протяженности российских границ. Здесь нередки ситуации, когда рабочий поселок остался в одном государстве, а предприятие отошло к другому, или даже когда государственная граница разделяет город и городские очистные сооружения.
Большинство из возникающих вопросов носят оперативный характер и должны решаться на месте. Но в то же время практически любая из них затрагивает вопросы внешней политики и международных отношений, внешнеэкономических связей, миграционной политики, режима государственной границы, таможенного и налогового регулирования и другие, относящиеся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому основу правового урегулирования данной сферы правоотношений должно составлять федеральное законодательство.
Правовая неурегулированность этих вопросов на федеральном уровне приводит к тому, что многие аспекты приграничного взаимодействия реализуются фактически за пределами правового поля, что зачастую способствует распространению в приграничных регионах коррупции и криминала.
Имеющийся в федеральном законодательстве пробел еще в начале 90-х годов начали активно заполнять сами приграничные регионы (Республика Алтай, Мурманская, Оренбургская, Челябинская области и многие другие). В региональных законодательных актах содержатся такие понятия как приграничная территория, приграничный район, статус приграничного района, приграничное сотрудничество и даже определяется порядок осуществления приграничной торговли.
Необходимость развития федерального законодательства в данной сфере правоотношений становится еще более актуальной в связи с принятием 29 декабря 2004 г. Федерального закона N 199-ФЗ, который относит осуществление "международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2002 году была образована рабочая группа по подготовке законопроекта, регулирующего приграничное сотрудничество. В 2003 году данный законопроект был включен в Перечень мероприятий по реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 2003 года N 907-р) с поручением ряду федеральных министерств и ведомств принять участие в его разработке совместно с рабочей группой Совета Федерации.
Проект федерального закона "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации" был разработан и внесен Государственную Думу постановлением Совета Федерации от 15 июля 2004 года (регистрационный номер 75537-4), однако Правительство Российской Федерации данный законопроект не поддержало.
В 2007 году к работе над законопроектом подключилось Министерство регионального развития Российской Федерации, которое в апреле 2006 года было наделено полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере приграничного сотрудничества.
Данный вариант законопроекта подготовлен рабочей группой Совета Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации при участии МИДа России, Минэкономразвития России, Минфина России, Минюста России, МПР России, Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России, Минтранса России, МЧС России, МВД России, Минкультуры России, Минпромэнерго России, Минсельхоза России, ФТС России, Ростуризма, Росспорта, Ростехнадзора, представивших предложения по его доработке.
В его основе - Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, кроме того, в проекте этого документа обобщаются и упорядочиваются действующие нормы и правила российского законодательства, которые могут быть использованы при осуществлении приграничных связей, а также богатый практический и законотворческий опыт регионов.
Цель проекта федерального закона - урегулировать правоотношения в сфере приграничного сотрудничества.
Учитывая огромное разнообразие приграничных регионов, условий направлений и форм приграничного сотрудничества принципиально важным является положение законопроекта о том, что наиболее характерные и специфические особенности приграничных связей будут учитываться в международных договорах Российской Федерации и соглашениях, заключаемых органами государственной власти приграничных субъектов Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований.
В законопроекте впервые даются определения таких основополагающих понятий, как приграничное сотрудничество, участники приграничного сотрудничества, приграничный субъект Российской Федерации и приграничное муниципальное образование, территория приграничного сотрудничества (статья 1).
Кроме того, определяются все направления деятельности, которые могут быть отнесены к приграничному сотрудничеству (статья 6). Это и приграничная торговля, и совместные инвестиционные проекты, совместные предприятия, сотрудничество в сфере транспорта, связи, медицинского обслуживания, ликвидации чрезвычайных ситуаций и многие другие.
Важное место отводится вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований в процессе осуществления ими приграничного сотрудничества (статьи 7, 8, 9).
Законопроект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований (статья 9), которые на практике решают большинство возникающих вопросов, особенно оперативного характера. Кроме того, устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (статья 10). Данные положения законопроекта позволят принципиально расширить круг участников приграничного сотрудничества и значительно интенсифицировать этот процесс.
В законопроекте устанавливаются принципы, задачи, формы и направления приграничного взаимодействия (статьи 4, 5, 6).
В частности, к формам приграничного сотрудничества (статья 5) относятся подкомиссии, рабочие группы и иные органы по развитию приграничного сотрудничества в рамках межгосударственных (межправительственных, межведомственных) органов по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству, совместные координирующие органы по приграничному сотрудничеству и рабочие группы при них, созданные органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований, а также заключенные в установленном порядке международные договоры Российской Федерации, соглашения регионов и другие формы.
Фактически многие положения законопроекта закрепляют уже существующую в регионах практику и накопленный опыт. Так, все больше российских регионов активно участвуют в деятельности так называемых "еврорегионов". Наиболее активными участниками еврорегионов являются Республика Карелия, Краснодарский край, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Курская, Псковская и Ростовская области, а также десятки муниципальных образований. Сегодня на основе деятельности еврорегионов осуществляется приграничное сотрудничество России с Финляндией, Польшей, Латвией, Литвой, Украиной, укрепляются союзнические отношения с Белоруссией. В то же время понятие "еврорегион", либо его сущность, заключающаяся в наличии и деятельности совместных координационных органов, федеральным законодательством не раскрывается. В законопроекте данному вопросу посвящена статья 12, которая регламентирует деятельность совместных органов.
Планируемые юридические последствия принятия данного закона состоят в возможности восполнения существенного пробела в федеральном законодательстве, затрагивающего интересы приграничных субъектов Российской Федерации и приграничных муниципальных образований. Его вступление в силу позволит установить правовые рамки осуществления приграничного сотрудничества, регламентировать деятельность его участников, а также унифицировать региональное законодательство и предоставить регионам равные права и возможности в реализации приграничных контактов. Кроме того, закон создаст правовую основу для выполнения обязательств, взятых Российской Федерацией при подписании целого ряда международных договоров в сфере приграничного сотрудничества и, в первую очередь, Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1981 г.), в соответствии с которой главным звеном этой деятельности являются местные власти.