ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 15 августа 2008 года N 1197-р
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы".
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы" (далее - Программа) - Минрегион России;
государственными заказчиками Программы - Минрегион России, МВД России, Минобороны России, МЧС России и ФСБ России.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 48000 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Минрегиону России обеспечить разработку проекта Программы и представить его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации в ноябре 2008 г.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 15 августа 2008 года
N 1197-р
КОНЦЕПЦИЯ
федеральной целевой программы "Повышение устойчивости
жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения
в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы"
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей
Программы приоритетным задачам социально-экономического
развития Российской Федерации
Концепция федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы" (далее соответственно - Концепция, Программа) разработана на основании положений, содержащихся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г., а также в соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Обеспечение приемлемого уровня сейсмической безопасности, повышение устойчивости жилых домов и объектов жизнеобеспечения, а также минимизация потерь от землетрясений в регионах с высокими уровнями сейсмических рисков являются важными факторами устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Значительная часть территории Российской Федерации (около 25 процентов), на которой расположены 27 субъектов Российской Федерации и 550 населенных пунктов с населением около 2 млн. человек, находится в сейсмоопасных зонах, подверженных воздействию разрушительных землетрясений. В последние годы на территории страны произошло несколько крупных землетрясений в районах, традиционно считавшихся сейсмически неопасными либо, по прогнозам, относившихся к меньшей расчетной интенсивности проявлений сейсмической активности, в том числе землетрясение мощностью 9 баллов, произошедшее на Алтае в 2003 году, и серия землетрясений мощностью 10 баллов, произошедших в 2006 году в Корякском автономном округе.
По экспертным оценкам, имеют дефицит сейсмостойкости и могут представлять опасность при сейсмических воздействиях до 50 процентов объектов капитального строительства жилого, общественного, производственного назначения и коммунальной сферы (в некоторых регионах этот показатель составляет от 60 до 90 процентов).
Органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют комплекс мер по повышению достоверности и точности прогноза сейсмических событий, соблюдению требований сейсмостойкого строительства и реализации неотложных мероприятий по обеспечению сейсмической безопасности.
В рамках федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 г. N 1, реализуются мероприятия, направленные на совершенствование системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляют меры по сейсмоусилению жилого фонда и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры.
Вместе с тем указанные работы не скоординированы должным образом и не всегда обеспечены необходимыми материальными ресурсами.
Системы сейсмонаблюдения и прогнозирования чрезвычайных ситуаций позволяют обеспечить достаточно надежное предупреждение землетрясений на среднесрочную перспективу. Однако сложность этого природного явления не позволяет обеспечить высокую достоверность краткосрочного прогноза сейсмических событий по месту и времени их проявления.
В этой связи в качестве приоритетных направлений в области обеспечения сейсмической безопасности в ближайшей и среднесрочной перспективе следует рассматривать:
минимизацию как людских (погибшие и пострадавшие граждане), так и материальных (ущерб, наносимый зданиям и сооружениям) потерь, понесенных вследствие разрушительных землетрясений;
создание необходимых условий для бесперебойного функционирования систем жизнеобеспечения во время сейсмических событий и ликвидации их последствий.
Ключевые мероприятия Программы будут направлены на повышение сейсмической устойчивости объектов жилищного фонда, основных объектов и систем энергоснабжения, водоснабжения, служб экстренного реагирования и предоставления медицинской помощи, а также на предотвращение негативных последствий разрушения объектов коммунальной инфраструктуры.
Концепцией предусматривается достижение следующих стратегических целей:
повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах;
сокращение объемов финансовых и иных материальных ресурсов, привлекаемых для преодоления последствий разрушительных землетрясений;
повышение уровня координации действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по минимизации возникающих при сейсмических проявлениях потерь и угроз для жизни и здоровья населения, а также разрушений жизненно важных объектов.
II. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом
Требуемый уровень сейсмической безопасности не может быть обеспечен только в рамках основной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и собственников различных объектов и сооружений. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества.
Минимизация потерь, понесенных вследствие землетрясений, повышение безопасности населения посредством усиления недостаточно сейсмостойких конструкций и создание необходимых условий бесперебойного функционирования систем жизнеобеспечения требуют разработки единой системы мер и ее адаптации к конкретным условиям сейсмически опасных территорий Российской Федерации, расположенных в Южном, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в отношении которых будут осуществлены мероприятия Программы.
По своему целевому назначению мероприятия Программы направлены на повышение уровня сейсмической безопасности жилищного фонда, устойчивое функционирование значимых инфраструктурных объектов и систем жизнеобеспечения (объекты тепло-, энерго- и водоснабжения, а также водоотведения и т. д.), мест массового пребывания населения, в том числе общественного и жилого назначения, зданий и сооружений, в которых предполагается размещение пострадавшего населения, а также объектов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Указанные значимые и многофункциональные объекты с учетом важности их функционирования в период ликвидации последствий землетрясений входят в сферу интересов и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Меры по повышению их сейсмической устойчивости требуют скоординированных действий, максимальная результативность которых может быть обеспечена только с использованием программно-целевых механизмов.
Недостаточная результативность федеральной целевой программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2001 г. N 690, которая действовала до 2006 года, в первую очередь была обусловлена следующими причинами:
нечеткость ее целей;
фокусировка на узком спектре социальных объектов, не обеспечивавшем общего снижения возникающих при сейсмических проявлениях потерь и угроз жизни и здоровью людей, а также функционирования основных объектов и систем жизнеобеспечения;
отсутствие скоординированного подхода и взаимной ответственности федеральных и региональных органов исполнительной власти в реализации мероприятий указанной программы;
недостаточность задействованных ресурсов для достижения целей указанной программы.
Общий объем финансирования федеральной целевой программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы) был определен в размере 28783,9 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 3535,1 млн. рублей (12,3 процента), бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (далее бюджеты субъектов Российской Федерации) - 9613,9 млн. рублей (33,4 процента), внебюджетных источников - 15634,9 млн. рублей (54,3 процента). При этом объем недофинансирования указанной программы за 2002-2006 годы составил 9100 млн. рублей (31,6 процента), в том числе за счет средств внебюджетных источников - 5400 млн. рублей (34,5 процента), бюджетов субъектов Российской Федерации - 3300 млн. рублей (34,3 процента), федерального бюджета - 517 млн. рублей (14,6 процента).
Реализацию программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы) предполагалось осуществить в 2 этапа:
первый этап - 2002-2005 годы;
второй этап - 2006-2010 годы.
На первом этапе реализации программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы) средства федерального бюджета направлялись на объекты здравоохранения и образования. Запланированное указанной программой финансирование сейсмоусиления жилых домов и объектов жизнеобеспечения не осуществлялось.
В рамках первого этапа реализации программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы) были проведены работы по сейсмоусилению 42 объектов образования и здравоохранения в 8 регионах Российской Федерации. Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ было направлено на уточнение сейсмической опасности территорий некоторых субъектов Российской Федерации и на разработку конкретных технических решений по способам сейсмоусиления строительных конструкций указанных объектов. После подведения итогов этого этапа и признания его результатов неэффективными было издано распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 1546-р о прекращении реализации указанной программы.
Разработку и реализацию Программы предполагается осуществлять на новой концептуальной основе.
Концепция базируется на следующих принципах:
сейсмическое районирование территории Российской Федерации и уточнение ранее составленных прогнозов;
системный подход к повышению устойчивости основных объектов и систем жизнеобеспечения;
научное обоснование приоритетности в реализации инвестиционных и практических мероприятий;
применение четких критериев отбора жизненно важных объектов, требующих сейсмоусиления;
учет региональных особенностей, включая природные и экономические факторы;
ориентация прикладных научных исследований на достижение практических результатов в области модернизации нормативного и экономического регулирования основных вопросов обеспечения сейсмической безопасности.
III. Характеристика и прогноз развития сложившейся
проблемной ситуации в рассматриваемой сфере
без использования программно-целевого метода
По экспертным оценкам, до 50 процентов зданий и сооружений общественного и жилого назначения, расположенных в сейсмических районах Российской Федерации, испытывают дефицит сейсмостойкости и могут представлять опасность при сейсмических проявлениях.
Прежде всего необходимо выделить среди них объекты жилого и общественного назначения с массовым пребыванием людей, системы жизнеобеспечения, здания и сооружения, в которых предполагается размещение пострадавшего населения, а также объекты, разрушение которых представляет наибольшую опасность либо ведет к максимальному ущербу в условиях чрезвычайных ситуаций.
Усугубляет сложившуюся ситуацию и то, что субъекты Российской Федерации, расположенные в сейсмических районах, имеют наименьший уровень финансовой обеспеченности, а также обеспеченности ресурсами, находящимися в их распоряжении.
Основными недостатками и издержками подхода к решению проблемы на основе исключительной ответственности собственника по обеспечению сейсмической устойчивости зданий и сооружений без использования государственной поддержки и программно-целевых механизмов являются:
отсутствие комплексного системного подхода к управлению сейсмическими рисками;
невозможность достижения приемлемого уровня сейсмической устойчивости систем жизнеобеспечения в целом путем сейсмоусиления отдельных объектов;
недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей.
Отказ от использования программно-целевых методов негативно скажется на общем уровне обеспечения безопасности населения, не позволит существенно сократить ущерб для жизненно важных объектов экономики и инфраструктуры, а также обеспечить максимально высокий уровень защищенности жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения.
Без использования программно-целевых методов результаты научных исследований по таким важным направлениям, как управление сейсмическими рисками, информационное обеспечение решения проблем сейсмической безопасности территорий и объектов, а также развитие и совершенствование системы мониторинга сейсмической уязвимости существующей застройки, сейсмического риска территорий и прогнозирования возможных социально-экономических и экологических последствий сильных землетрясений, не будут обеспечены механизмами для их прикладного применения.
С учетом комплексного и межведомственного характера проблемы повышения сейсмической устойчивости основных объектов и достижения приемлемого уровня сейсмической безопасности в условиях отказа от использования программно-целевого метода могут увеличиться сроки достижения требуемых результатов в 2-3 раза, а затраты привлекаемых на эти цели ресурсов - в 3-5 раз.
IV. Возможные варианты решения проблемы
Для обеспечения требований по сейсмической устойчивости зданий и сооружений могут быть определены 2 основных варианта решения проблемы.
Первый вариант основан на включении в область программной разработки всех категорий объектов с дефицитом сейсмической устойчивости для оказания государственной поддержки. Такой подход имеет преимущество с точки зрения постановки обоснованных целей Программы с учетом множества факторов, в том числе социально-экономического характера.
Вместе с тем предварительная проработка вопроса обеспечения сейсмической безопасности на территории Российской Федерации показала, что в настоящее время отсутствует конкретная информация, необходимая для принятия решения о целесообразности проведения работ по сейсмоусилению объектов и определения объема средств на их выполнение.
В связи с этим мероприятия по сейсмоусилению зданий и сооружений могут носить выборочный, локальный характер и не решат проблему в целом.
