Автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной инфраструктуры Российской Федерации. Эффективное функционирование и развитие сети автомобильных дорог является важнейшим условием развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, экономики, социальной сферы и культуры.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации об автомобильных дорогах существуют пробелы и противоречия, обусловленные отсутствием основополагающего федерального закона, регулирующего вопросы создания и использования автомобильных дорог.
Некоторые действующие в настоящее время нормативные правовые акты были приняты более двадцати лет назад и поэтому могут применяться лишь в определенной части в связи с ограничениями, установленными более поздними нормативными правовыми актами. Среди таких документов Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный постановлением Совмина РСФСР от 08.01.69 N 12, постановление Совмина РСФСР от 09.06.59 N 930 "Об утверждении Положения о порядке пользования автомобильными дорогами и правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений", постановление Совмина РСФСР от 05.03.69 N 129 "Об утверждении Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений". С даты принятия указанных нормативных правовых актов изменилось не только государственное устройство страны, но и изменился порядок правового регулирования в сфере имущественных и земельных отношений.
С признанием утратившим силу с 1 января 2005 г. Закона Российской Федерации от 18.10.91 N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" вопросы дорожного хозяйства на законодательном уровне комплексно практически не урегулированы. При этом в ряде нормативных правовых актов представлены положения, лишь косвенно применимые к вопросам правового регулирования режима автомобильных дорог.
Отдельные направления правового регулирования, имеющие существенное значение для развития отрасли (например, эксплуатация федеральных автомобильных дорог на платной основе и использование придорожных полос федеральных автомобильных дорог), закреплены в подзаконных нормативных правовых актах, преимущественно в постановлениях Правительства Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в Российской Федерации, не имеющей единого федерального законодательного акта, который объединял бы массив подзаконных нормативных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводит к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в Российской Федерации.
Основная идея законопроекта заключается в установлении единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Проект закладывает основы классификации автомобильных дорог в Российской Федерации; определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.
К целям проекта федерального закона "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации" следует отнести:
определение основ функционирования автомобильных дорог, их проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования в интересах государства, организаций и граждан на всей территории Российской Федерации;
совершенствование государственного управления в дорожном хозяйстве;
обеспечение сохранности и развития современной и эффективной сети автомобильных дорог в Российской Федерации, повышения уровня их технического состояния;
содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в дорожной деятельности;
обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке дорожных услуг;
улучшение инвестиционного климата в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог;
содействие привлечению частных инвестиций в дорожное хозяйство;
развитие дорожной сети мирового уровня, обеспечение интеграции автомобильных дорог Российской Федерации с международной сетью автомобильных дорог.
Законопроект имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами, и в настоящее время входящий в сферу правового регулирования подзаконных нормативных правовых актов в области автомобильных дорог и дорожной деятельности.
Предметом проекта федерального закона "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации" являются общественные отношения, возникающие в связи с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием автомобильных дорог в Российской Федерации, а также с управлением ими. При этом указанный федеральный закон будет распространять свое действие на все автомобильные дороги, находящиеся на территории Российской Федерации, независимо от их принадлежности и формы собственности.
Законопроект впервые на уровне закона комплексно определяет основные понятия в области дорожного хозяйства. Законопроект определяет такие понятия, как автомобильная дорога, автомобильная дорога общего и необщего пользования, владельцы автомобильных дорог, дорожные сооружения, пользователи автомобильных дорог, полосы отвода, придорожные полосы, объекты дорожного сервиса.
Проект федерального закона устанавливает общие принципы классификации автомобильных дорог, определяет правовой режим автомобильных дорог. Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности граждан и юридических лиц. При этом изменение формы собственности на автомобильные дороги допускается при условии, что такое изменение заведомо не ухудшает функционирования сети автомобильных дорог Российской Федерации, а также не ущемляет право граждан и юридических лиц на пользование автомобильными дорогами.
Проект федерального закона закладывает основы для создания новой системы взаимоотношений органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности в области дорожного хозяйства, отвечающей экономическим потребностям страны и современным отношениям в сфере имущественных и земельных отношений. В законопроекте определены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области управления автомобильными дорогами и дорожной деятельностью.
Кроме того, законопроектом вносятся изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие уточнение вопросов местного значения, касающихся содержания и строительство автомобильных дорог местного значения, пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, а также принятия решений об эксплуатации и о прекращении такой эксплуатации указанных автомобильных дорог на платной основе.
С учетом приоритетного значения задачи поддержания в надлежащем состоянии существующей сети автомобильных дорог, законопроект устанавливает основы правового регулирования дорожной деятельности и содержит нормы, касающиеся общих вопросов проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, диагностики и охраны автомобильных дорог. Кроме того, в целях обеспечения сохранности и безопасного использования автомобильных дорог в законопроект включены нормы, устанавливающие порядок прокладки и переустройства инженерных коммуникаций, пересечения автомобильных дорог с другими автомобильными дорогами и железнодорожными путями.
В целях организации дорожного сервиса проект закона предусматривает, что автомобильные дороги обустраиваются объектами дорожного сервиса, предназначенными для обеспечения нормальных условий труда, питания и отдыха участников дорожного движения, их безопасности, а также для оказания иных услуг участникам дорожного движения. Устройство объектов дорожного сервиса должно осуществляться с соблюдением требований безопасности дорожного движения, а также условий содержания и использования автомобильных дорог.
В настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит прямых норм, определяющих обязательства по охране окружающей природной среды при осуществлении дорожной деятельности. В связи с этим законопроект предусматривает, что при осуществлении дорожной деятельности необходимо соблюдать требования экологической безопасности в соответствии с природоохранным законодательством Российской Федерации. В законопроекте специально оговорена обязанность пользователей автомобильных дорог своими действиями не наносить ущерба окружающей природной среде, и не загрязнять земли автомобильных дорог.
С учетом положений Земельного кодекса Российской Федерации законопроект определяет особенности предоставления земельных участков из земель транспорта для размещения автомобильных дорог. В законопроекте отражена специфика использования указанных земельных участков, определен правовой режим полосы отвода и придорожных полос автомобильных дорог.
Кроме того, законопроект предусматривает внесение изменений в пункт 3 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков для обеспечения дорожной деятельности, деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства, а также в части уточнения перечня ограничения использования земельных участков в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог.