4.1. Одной из задач, поставленных в докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации "О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах", одобренном постановлением ЦИК России 6 октября 2000 года, было определение и законодательное закрепление статуса политических партий как универсального института, связывающего государство и граждан и обеспечивающего представительство различных социальных интересов в государственных институтах. В настоящее время эта задача выполнена, принят Федеральный закон "О политических партиях", в соответствии с которым с 14 июля 2003 года политическая партия стала единственным видом общественного объединения, который имеет право выдвигать кандидатов и списки кандидатов на выборах в органы государственной власти.
Положения указанного Федерального закона получили развитие в действующем в настоящее время избирательном законодательстве, которое установило и некоторые преференции политическим партиям при выдвижении кандидатов, получении эфирного времени и печатной площади, и дополнительные обязанности политических партий в обеспечении финансовой прозрачности своей деятельности, и обязательства, налагаемые в связи с получением бесплатных эфирного времени, печатной площади, а также определенную взаимосвязь и взаимную ответственность политической партии и выдвинутых ею кандидатов.
Важным этапом в развитии избирательного законодательства, партийно-политической системы Российской Федерации стала работа по законодательному закреплению в субъектах Российской Федерации положений, связанных с использованием на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы, и апробация этой системы на практике в ряде субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство позволило законодателям в субъектах Российской Федерации применить разные варианты этой избирательной системы.
Неоднократное применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на федеральных выборах, а также опыт ее применения в ряде субъектов Российской Федерации позволяет говорить о возможности увеличения пропорциональной составляющей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе избрания всех депутатов по пропорциональной избирательной системе.
Это предложение обусловливается необходимостью дополнительного стимулирования развития партийно-политической системы, конкуренции политических партий, а также повышения их ответственности перед избирателями. Кроме того, слишком очевидны стали недостатки, присущие выборам по мажоритарной избирательной системе, а именно недостаточная представительность (как правило, большинство голосов, поданных в округе, пропадает, и ряд социальных групп не представлен в парламенте вовсе) и меньшая, чем при применении пропорциональной системы, результативность (более высокий процент голосов, поданных "против всех"). К тому же на выборах по мажоритарным округам в последнее время все большую роль стали играть так называемый административный ресурс и различные формы скрытого подкупа избирателей (благотворительные фонды кандидатов и т.п.). Следует отметить, что, как показывает практика, кандидаты, которые были избраны в одномандатных избирательных округах в качестве независимых (то есть соответствующим образом позиционировали себя перед избирателями), в ходе работы в Государственной Думе в большинстве своем утратили свой независимый статус, войдя в ту или иную фракцию.
Вместе с тем при применении пропорциональной системы на выборах депутатов Государственной Думы должен быть преодолен главный недостаток этой системы - слабая связь депутатов со своими избирателями в регионах. Для этого предлагается усилить регионализацию партийных списков: разбивать федеральный список кандидатов на общефедеральную часть, состав которой сокращается до 3 (или менее) человек, и региональные группы кандидатов, общее число которых не может составлять менее четырех пятых от числа субъектов Российской Федерации. При этом общее число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, которым соответствуют региональные группы кандидатов, не может превышать 10 миллионов. Региональные группы кандидатов могут соответствовать части субъекта Российской Федерации, на территории которого численность зарегистрированных избирателей превышает 3 миллиона, при этом численность зарегистрированных избирателей на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 1,5 миллиона. Разбивать федеральный список кандидатов на региональные группы кандидатов, соответствующие не граничащим между собой территориям, не допускается. Политическая партия, избирательный блок вправе образовать региональную группу кандидатов для избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации.
Соответственно, при неизменности существующего порядка распределения депутатских мандатов между политическими партиями, избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов, должна быть изменена методика распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов. В отличие от процедуры, предусмотренной ныне действующим Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", новая методика для определения числа мандатов, причитающихся региональной группе кандидатов, берет за основу долю голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов на соответствующей территории, в общем числе голосов избирателей, принявших участие в голосовании на этой территории. Региональные группы федерального списка кандидатов располагаются в порядке убывания указанной доли голосов, и депутатские мандаты передаются по одному региональным группам кандидатов в установленной последовательности. Если после этого остаются нераспределенные депутатские мандаты, такие мандаты распределяются между региональными группами кандидатов пропорционально полученному ими числу голосов избирателей с использованием второго избирательного частного.
Приведенный способ распределения депутатских мандатов, в отличие от методики, применяемой на прошедших выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, позволяет избежать неравномерного распределения депутатских мандатов, когда большинство мандатов получает одна или несколько региональных групп. Практически предлагаемый новый способ распределения депутатских мандатов приводит к представленности в Государственной Думе избирателей всех регионов Российской Федерации.
При этой модернизированной пропорциональной системе можно оставить неизменным уже установленный Федеральный законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" семипроцентный заградительный пункт при условии, что в Государственной Думе должно быть представлено не менее четырех политических партий, избирательных блоков.
Также предлагается усилить при использовании данной системы гарантии получения эфирного времени и печатной площади региональными группами кандидатов.
Кроме того, предлагается скорректировать существующий порядок финансирования предвыборной деятельности политических партий, избирательных блоков, в связи с чем предусмотреть право региональных групп кандидатов, входящих в федеральный список кандидатов, создавать собственные избирательные фонды (если возможность этого будет предусмотрена решением съезда политической партии). В качестве варианта предлагается рассмотреть установление порядка, согласно которому политической партии будет предоставлена возможность открывать субсчета своего специального избирательного счета в регионах.
Одновременно следует закрепить порядок, предусматривающий, что, если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств, политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие соответствующий федеральный список кандидатов, лишаются этого мандата. Перечень вынуждающих обстоятельств (к каковым может быть отнесено, например, назначение членом Правительства Российской Федерации) должен быть исчерпывающим образом закреплен в законе о выборах.
Введению такой системы должны корреспондировать нормы федерального закона, регулирующего статус депутатов Государственной Думы, предусматривающие обязательную работу депутатов, избранных по региональным группам, с избирателями соответствующего региона. Следует также обсудить возможность повышения уровня государственного финансирования политических партий по результатам федеральных выборов, предусмотренного Федеральным законом "О политических партиях". Вместе с тем с целью усиления гарантий внутрипартийной демократии представляется необходимым внести в этот закон требование о том, что при проведении тайного голосования в связи с выдвижением списка кандидатов каждый делегат съезда политической партии вправе выразить свое мнение по каждой из кандидатур, внесенных в список.
Кроме того, при применении такой системы можно предусмотреть выдвижение независимых кандидатов, которые могли бы конкурировать в субъектах Российской Федерации с региональными группами кандидатов из списков политических партий. При этом избранным может быть признан независимый кандидат, получивший больше голосов, чем любая из региональных групп на соответствующей территории.
4.2. Отдельного рассмотрения требуют вопросы создания и участия в избирательной кампании избирательных блоков.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" недостаточно четко определен порядок образования избирательного блока и не установлен перечень вопросов, по которым необходимо определиться блокообразующим субъектам при создании избирательного блока. Перечень таких вопросов должен быть надлежащим образом проработан и закреплен в законе с указанием на то, что отсутствие договоренностей об использовании прав, предоставленных блоку, после окончания избирательной кампании означает отказ от пользования этими правами.
Следует более четко урегулировать вопрос об использовании политическими партиями, входившими в блок, участвовавший в распределении депутатских мандатов на выборах депутатов Государственной Думы, преференции, установленной пунктом 16 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", на региональных и муниципальных выборах, указав, что такой преференцией пользуется только блок, состоящий из тех же партий (их региональных или местных отделений), что и блок, победивший на федеральных выборах.
Требуют уточнения положения федеральных законов, устанавливающие порядок определения наименования избирательного блока. Необходимо поставить заслон "грязным" избирательным технологиям и исключить возможность предлагать избирателям "политическую пустышку", прикрытую популистскими лозунгами, поскольку это влечет разочарование в институте выборов. Кроме того, как показывает практика, зачастую при выборе наименований избирательного блока затрагиваются права политических партий, не представленных в блоке, что вызывает избирательные споры и необходимость сложного толкования нормы.
В связи с этим предлагается прямо указать в законе, что наименование избирательного блока может состоять только из элементов наименований избирательных объединений, входящих в блок.
В качестве альтернативного варианта предлагается обсудить возможность отказа от института избирательных блоков на выборах.
4.3. Практика применения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выявила необходимость внесения в федеральное законодательство, регулирующее порядок участия в выборах в указанные органы, изменений и дополнений. Так, представляется необходимым:
установить, что "заградительный барьер", который должен преодолеть список кандидатов для того, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов, не может превышать 5 процентов;
увеличить до 30-50 процентов общее число кандидатов, выбывших из списка кандидатов, как основание для отказа в регистрации, отмены регистрации списка.
Кроме того, необходимо восполнить пробел федерального законодательства о политических партиях и о выборах, предусмотрев возможность выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления местными отделениями политических партий.
4.4. Пунктом 4 статьи 8 Федерального закона "О политических партиях" предусмотрено, что политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Предлагается закрепить аналогичное положение непосредственно в избирательном законодательстве.