6.1. Понятие "информационное обеспечение выборов", подразделяющееся на информирование избирателей и предвыборную агитацию, было впервые введено в законодательство в 2002 году в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Также впервые федеральный законодатель закрепил принципы информирования избирателей: объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, при этом конституционный характер этих принципов был подтвержден Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П. В ходе федеральных избирательных кампаний значительное число избирательных споров возникало именно в связи с рассмотрением деятельности СМИ с точки зрения соблюдения этих принципов.
Освещение общероссийскими государственными организациями телерадиовещания федеральных избирательных кампаний показало, что информационная политика таких организаций в этой сфере может иметь тенденциозный характер (что неоднократно отмечалось и международными наблюдателями). В этой связи одной из наиболее серьезных проблем информационного обеспечения выборов является обеспечение сбалансированного и беспристрастного освещения избирательных кампаний организациями, осуществляющими выпуск СМИ. Полагаем необходимым предпринять меры по предотвращению подобных явлений в будущем. Однако решение данной проблемы, на наш взгляд, в первую очередь требует выработки журналистским сообществом норм саморегуляции, то есть правил профессии и этических принципов, упомянутых в указанном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации.
Вместе с тем требует определенного совершенствования законодательство о средствах массовой информации, в частности, нужно четко определить понятие "информационная программа". Должно быть установлено изъятие на время избирательной кампании из закрепленного в статье 57 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" правила об освобождении редакции, главного редактора, журналиста от ответственности за материал, являющийся воспроизведением публикации из другого средства массовой информации (в т.ч. с интернет-сайта), если воспроизведенный материал является агитационным, а воспроизведение соответствующим образом не оплачено из избирательного фонда.
В целом в рассматриваемой сфере информирования избирателей следует совершенствовать правоприменительную практику, в том числе вырабатывать методологию выявления нарушений принципов информирования избирателей.
6.2. Практика участия различных организаций телерадиовещания в информационном обеспечении выборов показала, что проведенное в статье 47 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и соответствующих статьях федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" разграничение общероссийских и региональных организаций телерадиовещания не в полной мере учитывает многообразие встречающихся на практике схем вещания. Широкое распространение "сетевой" схемы вещания, при которой между организацией телерадиовещания, являющейся производителем комплекса аудиовизуальных произведений, рекламных и иных материалов, составляющих программный блок, и организацией телерадиовещания, имеющей лицензию на вещание на определенной территории, заключается сетевой договор, предметом которого является распространение программного блока, а также схемы вещания, при которой общероссийская организация телерадиовещания учреждает электронные СМИ, предназначенные для распространения на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации и передает по договору функции редакций этих СМИ соответствующим по территории региональным организациям телерадиовещания, создало неопределенность в вопросе о том, к какому виду организаций телерадиовещания относятся организации, задействованные в названных схемах, и, соответственно, кто из них несет обязанности и ответственность, предусмотренные избирательным законодательством.
В связи с изложенным следует уточнить содержание понятий "общероссийская организация телерадиовещания" и "региональная организация телерадиовещания", учитывая, что в смысле законодательства о выборах ответственность за содержание распространяемых материалов должна нести организация телерадиовещания, производящая (выпускающая) эти материалы.
6.3. Исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в указанном выше постановлении, коррекции должно подвергнуться определение термина "предвыборная агитация". С учетом вышеизложенного мнения относительно переноса центра внимания в сфере информационного обеспечения выборов средствами массовой информации на вопросы соблюдения принципов информирования избирателей, возможно, утратил актуальность перечень форм, в которых может проводиться предвыборная агитация, содержащийся в пункте 2 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и соответствующих нормах иных законов. Возможен возврат к рамочному регулированию предвыборной агитации через определение только ее понятия без указания конкретных форм агитационной деятельности. Возможен и иной подход: определение субъектов, чья деятельность признается агитационной только в случае наличия в ней помимо упомянутых выше формальных признаков агитационный цели.
6.4. В настоящее время различные законы о выборах неоднозначно подходят к определению момента начала агитационного периода. Следует определить, что агитация, которая производится методами, не требующими затрат, проводится с момента выдвижения кандидата, списка кандидатов, а иная - с момента создания избирательного фонда.
6.5. Дальнейшего совершенствования требует правовое регулирование отношений, возникающих в сфере предоставления кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам бесплатных эфирного времени, печатной площади.
Представляется целесообразным усилить контроль за исполнением организациями телерадиовещания возложенных на них обязанностей с целью более полного обеспечения права избирателей на ознакомление с агитационными материалами. Этого возможно достичь, прежде всего, путем реализации следующих мер.
Законом установлено требование, согласно которому предоставляемое кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию ("прайм-тайм"). В ходе прошедших федеральных избирательных кампаний выяснилось, что организации телерадиовещания не всегда надлежащим образом исполняют данное требование закона. Полагаем, необходимо установить, что при выделении временных интервалов для выпуска в эфир агитационных материалов "прайм-тайм" согласовывается организацией телерадиовещания с соответствующей избирательной комиссией до проведения жеребьевки по распределению бесплатного эфирного времени.
Необходимо более детально урегулировать вопросы проведения совместных агитационных мероприятий с использованием бесплатного эфирного времени, предусмотрев возможность увеличения доли эфирного времени, выделяемого для таких мероприятий, в том числе отведение на такие мероприятия всего объема эфирного времени. Предлагается при этом определять участников дебатов не путем жеребьевки, а в соответствии с рейтингами, выявленными специализированными организациями, обладающими признанным авторитетом в данной сфере.
Следует также предусмотреть в законодательстве нормы, запрещающие государственным и муниципальным организациям телерадиовещания, периодическим печатным изданиям отказывать в предоставлении эфирного времени, печатной площади кандидатам под предлогом отсутствия поданного уведомления о расценках либо отзыва такого уведомления.
Кроме того, назрела необходимость законодательного регулирования государственных гарантий предоставления эфирного времени, печатной площади политическим партиям в период между избирательными кампаниями. Необходимые изменения должны быть внесены в Федеральный закон "О политических партиях". Не исключено и решение данного вопроса в законе о политической рекламе, предпосылки для создания которого, на наш взгляд, уже существуют.
6.6. Следует устранить расхождение между нормами пункта 4 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункта 4 статьи 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", содержащих требования к оплате рекламы коммерческой деятельности кандидата, сузив круг отношений, регулируемых данной нормой, до того, который установлен Федеральным законом о выборах депутатов.
6.7. На практике вызывает определенные сложности применение положений пункта 9 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (и соответствующих положений иных федеральных законов), согласно которым использование изображения физического лица в агитационных материалах возможно только с письменного согласия данного физического лица, в случаях, когда используется изображение неизвестного физического лица, большой группы лиц, несовершеннолетних, в том числе детей и близких родственников кандидата, и так далее. Изложенная в законе норма требует уточнения с тем, чтобы не создавать необоснованных ограничений для кандидатов.
6.8. В связи со вступлением в силу Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" полагаем возможным скоррелировать с его положениями нормы избирательного законодательства, регулирующие проведение предвыборной агитации посредством массовых мероприятий.
В частности, в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в качестве общего по отношению к понятиям "собрание", "митинг", "демонстрация", "шествие" и "пикетирование" используется понятие "публичные мероприятия". В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для обозначения одной из форм проведения предвыборной агитации используется термин "массовые мероприятия". Представляется возможным унифицировать используемую в названных законах терминологию, заменив по всему тексту Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" слова "массовые мероприятия" словами "публичные мероприятия".
Согласно пункту 2 статьи 53 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уведомления организаторов митингов, демонстраций и шествий рассматриваются органами местного самоуправления не позднее чем в семидневный срок в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" указанные уведомления направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления, исходя из чего следует соответствующим образом дополнить названную норму Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".