МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
от 27 августа 2004 года N 243
____________________________________________________________________
Утратил силу на основании
приказа Минфина России от 21 апреля 2015 года N 90
____________________________________________________________________
В целях обеспечения своевременной подготовки органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
приказываю:
1. Утвердить Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.
2. Департаменту межбюджетных отношений обеспечить предоставление Методических рекомендаций финансовым органам государственной власти субъектов Российской Федерации и давать разъяснения по вопросам использования Методических рекомендаций.
3. Департаменту межбюджетных отношений осуществлять оперативную подготовку изменений и дополнений в Методические рекомендации с учетом изменения законодательства Российской Федерации.
4. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на директора Департамента межбюджетных отношений Силуанова А.Г.
Министр финансов
Российской Федерации
А.Л.Кудрин
Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений
Введение
Настоящие Методические рекомендации разработаны во исполнение пп.26 и 29 Плана действий на 2001 - 2003 годы по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года N 584, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года N 1167-р (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2002 года N 1220-р).
Цель настоящих Методических рекомендаций - оказать содействие субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в совершенствовании межбюджетных отношений с учетом новых требований налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2004 года* N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
________________
* Вероятно, ошибка оригинала. Дату принятия закона следует читать: "6 октября 2003 года". - Примечание "КОДЕКС".
Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.
1. Разграничение расходных обязательств и доходных источников
1.1. Разграничение расходных обязательств
1.1.1. Расходные полномочия органов местного самоуправления
Перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) определен в статьях 14-18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем подчеркивается, что вопросами местного значения является именно организация предоставления бюджетных услуг или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.
Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяет полномочия органов местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.
Полномочия публичной власти,* исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
_______________
* Органов государственной власти (Российской Федерации или субъектов Российской Федерации) или органов местного самоуправления.
Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств.
Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.
Финансовое обеспечение расходных обязательств заключается в предоставлении бюджетных средств из состава собственных доходов*, которые будут либо направлены на непосредственное финансирование соответствующих расходов, либо переданы другим органам публичной власти в виде субвенций.
_______________
* В новой редакции Бюджетного кодекса собственные доходы - это налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Исполнение (финансирование) расходных обязательств состоит в предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов, предоставлении трансфертов населению, субвенций и дотаций и т.д. за счет использования всех доходов бюджета.
Поскольку в случае собственных расходных обязательств финансовое обеспечение и исполнение закреплены за одним и тем же уровнем публичной власти, исполнение расходных обязательств производится за счет собственных доходов соответствующего уровня власти, то есть доходов без учета субвенций на исполнение передаваемых полномочий другого уровня власти.
1.1.2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. В качестве примера можно привести установление определенным категориям населения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне.
В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации (делегированные полномочия) нормативно-правовое регулирование (в форме установления расходных обязательств) и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления.
Для исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить предоставление местным бюджетам субвенций в объеме, установленном федеральным и (или) региональным законодательством. Для финансирования переданных (делегированных) на местный уровень полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации предусматривается фонд компенсаций.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации может осуществляться только законом субъекта Российской Федерации. Согласно п.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Согласно п.6 ст.19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:
1) Вид или наименования муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями. Иными словами, в законе должно быть указано, что полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов или поселений и городских округов (но не два уровня вместе).
2) Перечень прав (использование собственных материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий и др.) и обязанностей (результаты исполнения переданных полномочий на уровне не ниже определенных требований) органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти (выделение субвенций на финансирование, контроль за исполнением и т.д.) при осуществлении соответствующих полномочий.
3) Способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий и распределения их между муниципальными образованиями.
4) Перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.
5) Порядок предоставления отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий (форма отчетности, а также периодичность и сроки ее представления).
6) Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов.
7) Условия и порядок прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Согласно п.2 ст.26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять субвенции местным бюджетам на исполнение следующих полномочий:
- реализация основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов по содержанию зданий и коммунальных расходов, отнесенных к полномочиям местного самоуправления);
- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.
В соответствии с федеральными законами N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и N 123-ФЗ от 7 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений", к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.
Данное положение означает, что учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности*. Их количество и размеры, число занятых в них работников, размеры их оплаты труда (в части превышения уровня, установленного региональным законом), определяются представительными органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов самостоятельно. Расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды производятся из местных бюджетов за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование общеобразовательных учреждений в части организации учебного процесса. Данные субвенции рассчитываются для каждого муниципального района (городского округа) исходя из численности учащихся, детей соответствующих возрастных категорий, других параметров, отражающих потребность в получении общеобразовательных услуг. Если исполнение (финансирование) местными органами власти полномочий по организации образовательного процесса будет осуществляться таким образом, что размер выделенной субвенции будет недостаточным, органы местного самоуправления не могут претендовать на увеличение субвенции.
_______________
* Согласно подпункту 3 п.1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации "до 1 января 2006 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы (прим., то есть на день принятия настоящего закона) в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом".
При этом, распределение субвенций на указанные цели с использованием показателей, характеризующих потребность соответствующих категорий населения в получении общеобразовательных бюджетных услуг формирует устойчивую зависимость между спросом граждан и его удовлетворением за счет бюджетных средств.
И, напротив, в случае использования "сметного" способа распределения, когда объектом оценки расходов на предоставление субвенций на финансирование общеобразовательного процесса является школа, присутствующая на территории конкретного муниципалитета, результатом такого подхода, особенно в среднесрочной перспективе, будет, во-первых, консервация различий в обеспеченности населения отдельных муниципальных образований школами, а, во-вторых, создание устойчивого стимула для органов местного самоуправления по обеспечению деятельности именно бюджетных учреждений, а не предоставлению общеобразовательных услуг всем детям соответствующих возрастных категорий, формирует серьезные препятствия для оптимизации бюджетной сети.
Эти же обстоятельства должны приниматься во внимание и при распределении других субвенций, передаваемых муниципалитетам на финансирование государственных полномочий. Исполнение данных полномочий целесообразно делегировать органам местного самоуправления, что непосредственно указано в тексте закона.
Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее - субвенции) в общем случае рассчитывается по следующей формуле:
где
S - объем субвенции для i-го муниципального образования;
P - расчетных норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);
П - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т.д.) в i-м муниципальном образовании;
КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.
Указанный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы, влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской Федерации). Так, например, для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей при распределении субвенций на общеобразовательный процесс, целесообразно использовать такие значения как стоимость набора товаров и услуг, входящих в состав прожиточного минимума (в конкретном муниципалитете, относимый к средней по региону стоимости минимального набора), поскольку именно этот показатель будет отражать различный уровень потребности в расходах на заработную плату учителей, составляющих большую часть затрат на учебный процесс. Можно применять и районные коэффициенты к заработной плате.
