ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 15 августа 2001 года N 584


О Программе развития бюджетного федерализма
в Российской Федерации на период до 2005 года

(с изменениями на 6 февраля 2004 года)
____________________________________________________________________
Фактически утратило силу в связи с истечением срока действия
____________________________________________________________________

Правительство Российской Федерации

постановляет:

1. Одобрить Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (прилагается).

2. Федеральным органам исполнительной власти учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов.

ПРОГРАММА
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 года

(с изменениями на 6 февраля 2004 года)

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее - Программа) направлена на достижение целей, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации по развитию системы межбюджетных отношений, и реализацию соответствующих разделов стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 года и программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, с учетом результатов выполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах".

1. Необходимость и условия реализации Программы

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты (далее именуются - региональные и местные бюджеты или территориальные бюджеты) перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты"). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее именуются органами власти субъектов и местного самоуправления) позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.

2. Стратегия Программы

Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эта система должна обеспечивать:

экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышение законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Для достижения этих целей необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

До тех пор, пока органы власти субъектов и местного самоуправления не обладают законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности органов власти субъектов и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

Одновременно для органов власти субъектов и местного самоуправления необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также "жесткие" бюджетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и/или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подписания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений. Действующие соглашения должны выполняться в части, не противоречащей федеральному законодательству и не нарушающей равноправия субъектов Российской Федерации.

Реализация Программы должна быть направлена на формирование и развитие системы бюджетного устройства, бюджетного регулирования, обеспечивающих оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом, достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности.

Исходя из этого, основными задачами Программы являются:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

3. Упорядочение бюджетного устройства
субъектов Российской Федерации

Общей предпосылкой для реализации Программы является упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации.

До 1995 года существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов Российской Федерации: 1) региональный (субъектов Российской Федерации); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Принятый в 1995 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов Российской Федерации формально появились 2 уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

Необходимо законодательно закрепить возможность субъектов Российской Федерации определять, в соответствии с общими принципами и установленными в федеральном законодательстве особенностями реализации местного самоуправления в гг. Москва и Санкт-Петербург, свое бюджетное устройство, в том числе - с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.

Исходя из этого, в федеральное законодательство должны быть внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:

1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (определение понятия "муниципальные образования разных типов (уровней)", принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);

3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней, рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта Российской Федерации и на договорной основе между органами местного самоуправления);

4) упорядочение, с учетом особенностей осуществления, местного самоуправления в гг.Москва и Санкт-Петербург, других городах и городских агломерациях, территориальной организации местного самоуправления.

На основе этого в Бюджетном кодексе должна быть установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе должны быть уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления.

В результате субъекты Российской Федерации должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней). При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе - с предоставлением права муниципальным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их объединениям и ассоциациям часть своих полномочий), сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4. Разграничение расходных полномочий

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

- четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

- сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.