ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 мая 1998 года N 463


О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации

(с изменениями на 17 сентября 1999 года)

В соответствии с Комплексным планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 г. N 495 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 18, ст. 2154), а также в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", усиления государственных гарантий реализации прав граждан на пенсионное обеспечение в условиях проводимой экономической реформы и создания предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы Правительство Российской Федерации

постановляет:

1. Одобрить прилагаемую Программу пенсионной реформы в Российской Федерации.

2. Пункт утратил силу - постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1999 года N 1052.

3. Пункт утратил силу - постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1999 года N 1052.

4. Пункт утратил силу - постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1999 года N 1052.

Программа пенсионной реформы
в Российской Федерации

1. Оценка современного состояния пенсионного обеспечения в Российской Федерации и мер по реформированию пенсионной системы, принятых после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения

За период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации"), был разработан и принят ряд нормативных актов, направленных на реализацию ее положений.

В апреле 1996 г. вступил в силу Федеральный закон "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", на основании которого была создана основа новой инфраструктуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Введение персонифицированного учета должно осуществляться в опережающем порядке, так как это создает предпосылки для последующих преобразований.

Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с ориентацией на использование указанных лицевых счетов. В мае 1997 г. в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" внесены изменения, предусматривающие установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.

В целях осуществления дальнейшей работы в этом направлении было принято постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. N 318 "О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования". Для осуществления работ по обработке информации по индивидуальному (персонифицированному) учету в системе государственного пенсионного страхования распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г. N 796-р создан Информационный центр персонифицированного учета при Пенсионном фонде Российской Федерации.

В целях поддержания материального положения пенсионеров в связи с увеличением потребительских цен на товары и услуги принят Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 г. N 573 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров". Указ впервые в пенсионном законодательстве устанавливает, что начиная с 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты не может быть ниже 80 процентов прожиточного минимума пенсионера. Предусмотрен и механизм поддержания этого уровня.

Федеральным законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" предусмотрен переход на принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Этот механизм исчисления пенсий не является универсальным и не решает проблем всех пенсионеров. Однако представляется возможным разработать механизм исчисления пенсии, учитывающий экономические особенности на каждом этапе развития пенсионной системы.

Новый механизм будет использован не только для исчисления пенсии, но и для ее постоянной индексации в связи с ростом средней заработной платы в стране.

Кроме того, указанный Закон позволит более объективно, чем в настоящее время, дифференцировать размеры пенсий в зависимости от трудового вклада и ограничить уравнительные тенденции в пенсионном обеспечении. Он предусматривает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот отдельными категориями пенсионеров по исчислению стажа, а также рационализацию выплаты пенсий в период работы. Пенсионеру предоставляется возможность либо:

сохранять все установленные льготы, но получать пенсию в пределах существующего максимального размера (3-3,5 минимума);

рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента без ограничения максимумом (косвенное ограничение размера пенсии задается предельным соотношением зарплат), но без учета прежних льгот.

Вместе с тем применение нового порядка определения размера пенсии затруднено в связи с недостатком финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения выплаты с 1 февраля 1998 г. пенсий, исчисленных с применением индивидуального коэффициента пенсионера.

В последнее время активно создавалась правовая основа для изменения базы для уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и ликвидации задолженности плательщиков страховых пенсионных взносов перед Фондом.

Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в статью 100 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" закреплен один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из того дохода, который был использован при формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые взносы.

На увеличение доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, обеспечение прозрачности их расходования направлены постановление Правительства Российской Федерации от 4 июня 1997 г. N 667 "О проведении аудита Пенсионного фонда Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации от 9 июня 1997 г. N 561 "О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1997 г. N 134 "Об обеспечении своевременного финансирования расходов на выплату заработной платы", от 6 марта 1997 г. N 189 "О дополнительных мерах по нормализации расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации" и от 31 декабря 1997 г. N 1391 "О мерах по нормализации расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации".

Позитивный сдвиг наблюдался в соотношении средней пенсии и средней заработной платы в стране: с 26 процентов в 1992 году до 35-39 процентов в 1997 году. Однако этот сдвиг был достигнут за счет резкого сокращения дифференциации в размерах пенсий. В настоящее время дифференциация максимальной и минимальной пенсий составляет 1,4:1 вместо 3:1 по законодательству. Вследствие этого заработная плата практически не играет роли при исчислении размера пенсии, и у населения ослабли стимулы к "зарабатыванию" пенсии.

В период после принятия Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации наблюдалось дальнейшее увеличение количества негосударственных пенсионных фондов. Это создало определенные предпосылки для формирования разветвленной системы дополнительного пенсионного обеспечения.

Вместе с тем развитие системы негосударственного пенсионного обеспечения происходило в условиях отсутствия адекватной нормативной правовой базы, системы надзора и регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов. Это негативно отразилось на общем уровне финансовой надежности негосударственных пенсионных фондов. Уровень доверия населения к негосударственным пенсионным фондам также остается низким.

Несмотря на наличие позитивных сдвигов, в целом период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, характеризовался углублением финансового кризиса в системе пенсионного обеспечения.

Обострение проблем в пенсионном обеспечении было связано с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в 1995 году - I квартале 1997 г. Учитывая, что данная проблема, непосредственно влияющая на материальное положение почти 26 процентов населения России, из социально-экономической стала политической, Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации был принят ряд мер по улучшению ситуации с выплатой пенсий. Начиная со второго полугодия 1997 г. пенсии выплачивались регулярно, однако уже в марте 1997 г. положение с обеспечением своевременной выплаты пенсий резко ухудшилось.

Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы является, с одной стороны, кризис неплатежей в народном хозяйстве, с другой - ее несоответствие изменившимся социально-экономическим условиям в стране.

Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные для нее задачи. В частности, в целях привлечения работников на работы, связанные с неблагоприятными условиями труда, в районы Крайнего Севера создано законодательство, предусматривающее снижение установленного пенсионного возраста (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин) на 5, 10, 15 лет. Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет. Такие пенсии нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет (летный состав гражданской авиации, педагогические работники, работники учреждений здравоохранения, творческие работники театров и других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т. д.). Наличие многочисленных льгот по возрасту ставит трудящихся в неравные условия, приводит к ситуации, когда лица, независимо от продолжительности срока, в течение которого уплачивались взносы, и их величины, получают пенсию большего размера в течение более длительного периода.

Сегодня в России соотношение численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами, от величины которого зависит финансовая устойчивость пенсионной системы, основанной на распределительном принципе, менее благоприятное по сравнению с большинством развитых стран, за исключением Франции и Италии, несмотря на то, что Россия существенно отстает от развитых стран по средней продолжительности жизни.

Низкое соотношение численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости в экономике, но и низким, по сравнению с развитыми странами, возрастом выхода на пенсию для женщин и распространением практики досрочного, на 1,5-2 и более лет ранее общеустановленного возраста, выхода на пенсию. Доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно (Списки N 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости), на льготных условиях с учетом критериев уровней профессиональных рисков, Крайний Север и выслуга лет) , составляет 17-19 процентов.

Число пенсионеров растет, численность работающих в народном хозяйстве снижается, что приводит к увеличению нагрузки на них по покрытию расходов на пенсионное обеспечение.

Временная нормализация финансовой ситуации в период более благоприятного в силу демографических факторов соотношения численности между пенсионерами и плательщиками взносов (2000-2007 годы) не сможет в долгосрочной перспективе обеспечить стабильность действующей системы пенсионного обеспечения. Проведенные расчеты показывают, что в последующий период кризис пенсионной системы, основанной на существующих принципах, вновь начнет обостряться и в дальнейшем неизбежно приведет к неплатежеспособности Пенсионного фонда Российской Федерации. Подобные выводы основываются на данных долгосрочного демографического прогноза.

Стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот.

Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий. Формирование значительных пенсионных накоплений позволит снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами и тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями.

В долгосрочной перспективе в качестве альтернативы действующей распределительной системе предлагается смешанная система пенсионного обеспечения, которая включает в себя:

государственное пенсионное страхование - ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения;

государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, - за счет средств федерального бюджета;

дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных страховых взносов.

2. Основные направления развития Концепции реформы системы пенсионного обеспечения

Развитие ситуации с пенсионным обеспечением за время, прошедшее с момента одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, привело к необходимости корректировки отдельных направлений пенсионной реформы:

1) в целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы предлагается поэтапное, в полном соответствии с организационными и финансовыми возможностями государства и существующей пенсионной системы, введение накопительных механизмов в систему государственного пенсионного страхования;

2) нуждается в уточнении порядок исчисления размера пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера. Индексация пенсий должна осуществляться с учетом финансовых возможностей общества и не должна привести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы;

3) необходимы изменения нормативных правовых актов по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с введением условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан в механизм финансирования пенсий;

4) требуется конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов;

5) следует предусмотреть формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, в том числе с использованием условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан, при которых более продолжительная работа, и соответственно, сокращение ожидаемого срока пребывания на пенсии позволяют существенно увеличивать для получателя ее ежемесячный размер. При этом такая система стимулов должна учитывать не только финансовые интересы пенсионной системы, но и изменение ситуации на рынке труда. Важно также, чтобы предлагаемые стимулы не превращались на деле в систему экономического принуждения пожилых людей к продолжению активной трудовой деятельности вопреки их возможностям и желанию;

6) целесообразно осуществить в переходный период централизацию функций учета государственного пенсионного страхования, включая его накопительный элемент, и создаваемых профессиональных пенсионных систем в рамках Пенсионного фонда Российской Федерации;

7) необходимо более четко определить правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации путем формирования Федеральной службы государственного пенсионного страхования, что позволило бы более эффективно выполнять функции государственного пенсионного обеспечения;

8) следует предусмотреть комплекс мер по дальнейшему развитию дополнительного пенсионного страхования (обеспечения), включая стимулирование пенсионных накоплений через налоговые льготы и повышение действенности гарантий их сохранности;

9) необходимо создать условия для проведения гибкой государственной политики пенсионного обеспечения в отношении отдельных категорий граждан. В этой связи необходимо принять федеральный закон о дополнительном материальном обеспечении граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, определяющий общие принципы и основания принятия решений об установлении ежемесячных доплат к пенсиям лицам, имеющим особые заслуги перед Российской Федерацией.

При подготовке соответствующего федерального закона необходимо исходить из того, что финансирование ежемесячных доплат к пенсиям указанным категориям граждан должно производиться за счет средств бюджета того уровня, который законодательно устанавливает соответствующую привилегию, а не за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

3. Источники формирования финансовых ресурсов пенсионной системы

Предлагаемая модель формирования государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением накопительных элементов обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда Российской Федерации в течение всего переходного периода (до 2020 года) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, являются:

реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию путем их перевода в профессиональные пенсионные системы;

определение размера пенсионных выплат в зависимости от величины поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации;

учет прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию через применение условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

обеспечение разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом Российской Федерации и другими источниками, включая федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды;

законодательное закрепление перечня нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, а также определение принципов и размеров финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет средств федерального бюджета;

повышение собираемости страховых взносов в результате введения условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

частичное финансирование с 2005 года вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.