ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 7 августа 1995 года N 790

О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации

(с изменениями и дополнениями на 30 мая 1997 года)

В целях усиления государственных гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение в условиях проводимой экономической реформы и создания предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить прилагаемую концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

2. Пункт утратил силу с 25 июня 1997 года - постановление Правительства Российской Федерации от 30 мая 1997 года N 652.

Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации

I. Состояние действующей системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации и необходимость ее реформы

Состояние действующей системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (далее именуется - пенсионная система) представляет собой одну из острейших социально-экономических проблем в период перехода к рыночным отношениям.

Социальная значимость пенсионного обеспечения определяется тем, что оно затрагивает жизненно важные интересы почти 37 млн. престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.

В настоящее время государственная пенсионная система Российской Федерации переживает кризис, который был в значительной мере спровоцирован резким скачком цен в 1992 году, не сопровождавшимся принятием действенных мер по поддержанию покупательной способности пенсии. Доходы пенсионеров хронически отстают от уровня цен. Реальное содержание среднего размера пенсии по старости (с учетом компенсации) в декабре 1994 года было почти в 2 раза ниже (в сопоставимых ценах), чем до начала либерализации цен в декабре 1991 года.

Основной проблемой пенсионного обеспечения на данном этапе развития общества является низкий уровень как абсолютных, так и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения (29 процентов фонда оплаты труда). В 1994 году средний размер пенсии составил около 35 процентов средней заработной платы против соответственно 34 процентов в 1993 году и 25 процентов в 1992 году.

Ситуация с пенсионным обеспечением усугубляется еще и тем обстоятельством, что заработная плата практически не играет сколько-нибудь заметную роль при исчислении размера пенсии. Максимальный размер пенсии устанавливается всем работникам, которые имели заработки, превышающие 55-65 процентов средней заработной платы. Это связано с существующим искусственным ограничением размера пенсии тремя минимальными размерами пенсии, а для лиц, работавших в неблагоприятных условиях труда, - тремя с половиной минимальными размерами пенсии.

Особо остро стоит проблема минимального размера пенсии, уровень которого по отношению к прожиточному минимуму нетрудоспособного населения продолжает снижаться. Так, в 1992 году минимальный размер пенсии составлял 84,6 процента прожиточного минимума, в 1993 году 78,5 процента, в 1994 году - 66,6 процента. При этом, если в январе 1994 года данное соотношение составляло 79 процентов, то в декабре 1994 года оно упало до 52 процентов, а в марте 1995 года - до 45-47 процентов.

На протяжении 1992-1993 годов и частично 1994 года удавалось поддерживать минимальный размер пенсии на уровне, который был приближен к величине прожиточного минимума, за счет уменьшения дифференциации размеров других пенсий. В первой половине 1992 года пенсии выплачивались практически в одинаковом размере - 342-410 рублей.

Во второй половине 1992 года и в 1994 году было проведено поэтапное "осовременивание" прошлых заработков для исчисления пенсий, направленное на увеличение дифференциации их размеров. Это в значительной степени сократило финансовые возможности для принятия неотложных мер по повышению минимальных пенсий и, как следствие, привело к снижению их реального содержания.

Попытки поднять уровень пенсионного обеспечения путем периодического (раз в три месяца) увеличения минимального размера пенсии не дали желаемого результата, поскольку при существующем порядке индексации пенсий данная мера влекла за собой кратное повышение размеров всех пенсий, включая максимальные, размеры которых составляют от 3 до 6,3 минимальных размеров пенсии. Таким образом, невозможно повысить минимальный размер пенсии, не увеличивая при этом на еще большую величину максимальный размер пенсии, и, следовательно, сконцентрировать финансовые ресурсы пенсионной системы на решении проблемы низкого уровня минимальных пенсий.

Принятые меры по "осовремениванию" прошлых заработков, исходя из которых исчислялись пенсии, также не привели к ожидавшимся результатам. Повышение пенсий лицам, имевшим в прошлом более высокие заработки, вызвало недовольство пенсионеров, которые имели низкие заработки, но получившие максимальные пенсии благодаря тому, что максимальный размер пенсии искусственно сдерживался в прошлом. Именно это обстоятельство явилось одной из основных причин, приведших к развитию уравнительных тенденций в пенсионном обеспечении и необходимости проведения пенсионной реформы 1990 года.

Положение усугубляется тем обстоятельством, что в последние годы по причине все еще заниженного максимального размера пенсии растет число лиц, получающих пенсию в максимальных и близких к ним размерах.

Таким образом, идет процесс постоянного уменьшения дифференциации размеров основной массы пенсий.

Совершенно очевидно, что в настоящее время система пенсионного обеспечения пытается решить практически нерешаемую задачу одновременно довести минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада.

Решить эту проблему возможно только путем либо значительного увеличения поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, либо рационализации и оптимизации самой пенсионной системы за счет изменения ряда норм действующего законодательства, которые не представляются оправданными с социальной и экономической точки зрения.

В связи с невозможностью повышения минимального размера пенсии до социально приемлемого уровня путем линейной индексации всех пенсий в 1993 году был применен механизм выплаты компенсаций, увеличивающих все пенсии на фиксированную величину. Естественно, что использование такого механизма повышения пенсий вызывает отрицательное отношение к нему пенсионеров, получающих относительно высокие пенсии. Достаточно отрицательно относятся к такому методу и законодатели, которые, хотя и закрепили в законе возможность повышения пенсий путем выплаты компенсационных надбавок, однако регулярно пытаются провести очередное повышение пенсий путем их линейной индексации. В 1994 году линейная индексация пенсий осуществлялась 3 раза подряд (во II, III и IV кварталах).

Проведенное с февраля 1995 года повышение размера пенсий путем увеличения компенсационной выплаты, имевшее своей целью доведение минимального уровня пенсионного обеспечения до 65 процентов прожиточного минимума пенсионера, прошло с большим трудом, но в результате опережающего роста цен и недостаточности выделенных средств не достигло своей цели. В конечном итоге минимальный размер пенсии в феврале 1995 года остался на том же уровне, на каком он находился в конце 1994 года (приблизительно 52 процента прожиточного минимума пенсионера). После февральского увеличения компенсационной выплаты до 39360 рублей законодатели уже дважды принимали решение о линейном повышении пенсий, причем одно из них досрочно. Кроме того, законодатели пытаются интегрировать компенсационную выплату в законодательно установленный размер минимальной пенсии. Если эта мера будет осуществлена, то при очередном линейном повышении пенсий реальный уровень минимальной пенсии еще более снизится.

Из-за недостаточности средств, позволяющих повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможным проводить какую-либо социально приемлемую политику в области пенсионного обеспечения.

Существующие в этой области проблемы в первую очередь вызваны сужением финансовой базы пенсионного обеспечения. Доля заработной платы, с которой взимаются взносы на финансирование пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9 процента в 1992 году до 46,6 процента в 1994 году и в 1995 году по прогнозам составит 37 процентов. Одновременно повысилась доля средств, предоставляемых работникам в виде выплат социального характера. По отношению к среднемесячной заработной плате эти выплаты составляли в 1994 году в различных отраслях от 17 до 30 процентов. А взносы на пенсионное обеспечение с этих сумм не взимались. Наряду с этим постоянно уменьшается численность занятых в народном хозяйстве, которая сократилась с 1991 по 1994 год с 75,8 млн. человек до 69,4 млн. человек, и усиливается процесс уклонения от уплаты налогов. В результате всех этих негативных явлений сложилась ситуация, при которой расчетное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение к численности пенсионеров составляет менее 1,4 к 1, в то время как по статистическим данным о численности занятых оно должно составлять 1,8 к 1.

В такой ситуации повышение страховых тарифов не сможет решить проблемы стабильного финансирования пенсионного обеспечения, поскольку оно ляжет на плечи законопослушных работодателей, численность которых неуклонно снижается.

Неблагоприятное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение и пенсионеров обусловливается рядом особенностей российской пенсионной системы. Среди таких особенностей можно назвать: относительно низкий пенсионный возраст, высокую долю пенсионеров-льготников, возможность получения пенсии при продолжении трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста, приток пенсионеров из республик бывшего СССР. В результате этого соотношение экономически активного населения и пенсионеров составило 1,8 к 1, в то время как в странах с рыночной экономикой данное соотношение составляет 2,2 - 2,4 к 1.

Переход к рыночным отношениям все больше и больше вскрывает недостатки, свойственные самой пенсионной системе и без устранения которых невозможно ее устойчивое развитие и повышение уровня пенсионного обеспечения в будущем.

Пенсионная реформа предполагает рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий за счет перераспределения имеющихся ресурсов и улучшения их использования. Оптимизация нагрузки пенсионной системы на экономику должна содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров.

Пенсионная реформа на первом этапе должна проводиться с учетом пропорций, сложившихся в распределении валового внутреннего продукта, соотношения среднего уровня трудовых пенсий со средней заработной платой. Это не означает, что указанные пропорции и соотношения не будут меняться. Например, в данный момент доля расходов на пенсии, выплачиваемые за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, не превышает 5,4 процента валового внутреннего продукта. Этот показатель сформировался косвенно, через соотношение расходов на пенсии с фондом оплаты труда, которое задано тарифом страховых взносов в пенсионный фонд (29 процентов фонда оплаты труда). Таким образом, в зависимости от сохранения или изменения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте будет сохраняться или изменяться и доля расходов на пенсии при неизменности всех параметров пенсионного обеспечения.

При осуществлении пенсионной реформы необходимо учитывать экономические, демографические и социальные процессы, происходящие в стране. На этапе подготовки концепции реформы пенсионной системы представляется возможным выделить лишь общие тенденции, с учетом которых должна осуществляться пенсионная реформа.

Важнейшей тенденцией такого рода является интеграция Российской Федерации в мировую систему хозяйства и переход к рыночной экономике, характеризуемой свободным перемещением товаров, услуг, рабочей силы и капитала, а также конкуренцией не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. Все это потребует создания условий для обеспечения конкурентоспособности российских товаропроизводителей, в том числе реорганизации пенсионной системы таким образом, чтобы снизить издержки производства. С другой стороны, интеграция Российской Федерации в мировую систему хозяйства потребует сближения пенсионного законодательства Российской Федерации с пенсионным законодательством других стран и, в первую очередь европейских, которые, хотя и установили высокие стандарты в этой области, однако имеют весьма рациональные пенсионные системы, позволяющие национальным товаропроизводителям оставаться конкурентоспособными.

Другая тенденция заключается в усилении процесса старения населения. По данным микропереписи 1994 года, за последние 5 лет на 2 пункта увеличился удельный вес лиц старше трудоспособного возраста (это соответствует темпу прироста населения за 1979-1989 гг.). В настоящее время доля этих лиц составляет около 21 процента всего населения, а доля лиц трудоспособного возраста уменьшилась до 56 процентов. В этих условиях в целях снижения экономической нагрузки на трудоспособное население необходимо более четко определить круг лиц, нуждающихся в государственных гарантиях по пенсионному обеспечению.

Следующей важной тенденцией является снижение доли занятых вообще и занятых по найму в частности в общей численности трудоспособного населения, что обусловливает необходимость изменения форм пенсионного обеспечения и более тесной увязки уровня пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Наконец, невозможность в рамках пенсионного законодательства одновременно обеспечить повышение минимального уровня пенсионного обеспечения и социально справедливую дифференциацию пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада, требует перехода к новому порядку исчисления размеров пенсий, который позволил бы решать эти проблемы.

II. Основные цели и принципы пенсионной реформы

Основными целями пенсионной реформы являются:

1) реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных законом случаях;

2) обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

3) адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в Российской Федерации рыночным отношениям;

4) рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

5) повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления пенсионным обеспечением.

Исходя из заявленных выше целей реформа должна основываться на следующих принципах:

1) каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом;

2) каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию;

3) каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;

4) финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;

5) средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законом. Часть этих средств централизуется и перераспределяется в целях обеспечения пенсионных гарантий граждан независимо от их места жительства на территории Российской Федерации. Расходы на пенсионное обеспечение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покрываются за счет средств федерального бюджета.

Из изложенного следует необходимость в процессе реформы пересмотреть практически все основные принципы пенсионной системы.

III. Будущее построение пенсионной системы

Основные черты будущей пенсионной системы предопределены ее нынешним содержанием. Концепцией предусматривается не разрушение, а сохранение и укрепление оправдавшей себя государственной пенсионной системы с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения. С введением в государственную систему пенсионного обеспечения так называемых социальных пенсий и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трехуровневой пенсионной системы.

В настоящее время в Российской Федерации предоставляются трудовые и социальные пенсии. Сфера распространения социальных пенсий ограничивается и достаточно длительное время будет ограничиваться социально-экономическим развитием общества в прошлом, которое характеризовалось полной занятостью трудоспособного населения и правом практически каждого нетрудоспособного гражданина на трудовую пенсию за свой (или кормильца) стаж работы.

Однако по мере развития рыночной экономики контингент лиц, не имеющих трудового (страхового) стажа, будет расширяться, а роль социальных пенсий возрастать. Государство с социально ориентированной экономикой не может игнорировать проблемы материального обеспечения значительного круга нетрудоспособных, по разным причинам не охваченных социальным страхованием.

Таким образом, первым уровнем системы государственных пенсий является базовая пенсия, которая в перспективе должна заменить социальную пенсию.

Вторым уровнем является трудовая (страховая) пенсия. Роль этого типа государственной пенсии определяет всю организацию социального, и в первую очередь пенсионного, страхования. В контексте реформы она должна быть освобождена от несвойственных ей функций и соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда, на которой базируется социальное страхование. Из этого следует принципиальное требование к реформе трудовых пенсий: соответствие условий предоставления и размеров пенсий объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица, зависящему от продолжительности страхования и величины взносов.

При определении права на пенсию и ее размера периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения соответствующих расходов за счет средств федерального бюджета (учеба, воинская служба по призыву и др.). Это означает последовательное осуществление в пенсионной системе страховых принципов, исключающих какие-либо привилегии для отдельных слоев или групп застрахованных.

Третий уровень системы пенсионного обеспечения должны составлять негосударственные пенсии. Негосударственное пенсионное обеспечение в пенсионной системе рассматривается как дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Обе эти формы должны развиваться. Вместе с тем становление и развитие дополнительных профессиональных пенсионных систем на современном этапе является приоритетной задачей и должно стимулироваться в первую очередь.

В связи с трудным экономическим положением создание дополнительных профессиональных пенсионных систем для работников всех организаций на современном этапе не представляется возможным. Поэтому их формирование будет осуществляться постепенно, по мере готовности отдельных организаций и их групп, отраслей хозяйства или территорий создавать у себя такие системы, а также возможности государства предоставить соответствующие льготы.

После принятия решения о создании дополнительной профессиональной пенсионной системы она становится обязательной и не может быть ликвидирована по решению ее учредителей.

Дополнительная профессиональная пенсионная система должна удовлетворять целому ряду требований. Прежде всего она обязана обеспечивать выплату пенсий, а не единовременных сумм, и координироваться с государственной пенсионной системой в отношении видов пенсий и условий их назначения.

Дополнительная профессиональная пенсионная система может быть как с установленными выплатами, так и с установленными взносами, солидарной либо накопительной или использовать одновременно оба эти принципа. Ее финансирование может осуществляться как исключительно за счет взносов работодателя, так и с участием работников. В то же время все обязательства по пенсионной системе должны иметь финансовое покрытие в форме накопленных активов и будущих поступлений взносов (актуарный баланс).