ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 20 сентября 2004 года по делу N 3-97/2004
[Об отказе в признании недействующими
со дня принятия абзаца третьего ст. 18 областного закона
от 31 декабря 2003 года N 105-оз "Об областном бюджете
Ленинградской области на 2004 год" и пункта 72 приложения 8
к названному областному закону]
_____________________________________________________________
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.2004 N 33-Г04-13 данное решение отменено. Вынесено новое решение, которым признаны недействующими абзац 3 статьи 18 Закона Ленинградской области от 31.12.2003 N 105-оз (в редакции Закона Ленобласти от 13.07.2004 N 33-оз) в части слов "распорядителям и получателям" и пункт 72 приложения 8, утвержденного статьей 18 вышеназванного Закона, в части слов "Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке 4 со дня вступления в силу определения Верховного Суда РФ от 22.12.2004 N 33-Г04-13.
_____________________________________________________________
Ленинградский областной суд в составе: председательствующего - судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Иванова В.Н., при секретаре Григорьевой Е.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Генерального прокурора РФ о признании недействующим со дня принятия, то есть со дня опубликования, с 28 июля 2004 года, абзаца 3 статьи 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 года N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 года" в редакции пункта 5 статьи 1 Закона Ленинградской области от 13 июля 2004 года N 33-оз в части слов "распорядителям и получателям" и о признании недействующим со дня принятия, с 8 января 2004 года, пункта 72 приложения 8, утвержденного статьей 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 года N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 года", в части слов "Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке 4,
установил:
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с заявлением о признании недействующими ст. 18, пункта 72 приложения 8 Закона Ленинградской области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" от 31 декабря 2003 года N 105-оз в части, касающейся включения Контрольно-счетной палаты Ленинградской области в перечень главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета Ленинградской области со дня его принятия.
В последующем требования уточнены, и прокурор просит признать пункт 72 приложения 8, утвержденного ст. 18 Закона Ленинградской области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" от 31 декабря 2003 года N 105-оз, в части слов "Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке 4 недействующими со дня его принятия.
В дальнейшем в связи с внесением изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" прокурором вновь изменяются требования. В заявлении от 6 сентября 2004 года прокурор просит:
1) признать абзац третий статьи 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 года N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" в редакции пункта 5 статьи 1 Закона Ленинградской области от 13 июля 2004 года N 33-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" в части слов "распорядителям и получателям" недействующим со дня его принятия, то есть со дня официального опубликования, а именно с 28 июля 2004 года;
2) признать пункт 72 приложения 8, утвержденного статьей 18 Закона Ленинградской области от 31 декабря 2003 года N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год", в части слов "Контрольно-счетная палата Ленинградской области" в строке 1 и "счетной палаты субъекта Российской Федерации" в строке 4 недействующим со дня его принятия, а именно с 8 января 2004 года.
В обоснование заявленных требований в заявлении прокурора указано, что абзац 3 ст.18 Закона Ленинградской области N 105-оз от 31.12.2003 "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" в редакции пункта 5 ст.1 Закона Ленинградской области от 13.07.2004 N 33-оз в части слов "распорядителям и получателям" противоречит ст.18, 19, 21, 25, 26, 27, 29, 31, 171, 181 Бюджетного кодекса РФ, ст.1, 4 ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".
Проанализировав перечисленные правовые нормы, прокурор приходит к выводу о том, что действующим бюджетным законодательством предусмотрено распределение бюджетных ассигнований в ведомственной классификации расходов бюджетов субъектов РФ только по главным распорядителям бюджетных средств с возможной детализацией объектов бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов расходов.
То есть субъект РФ - Ленинградская область вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ только по целевым статьям и видам расходов функциональной классификации бюджета Ленинградской области, группам, подгруппам, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджета Ленинградской области, касающихся финансирования конкретных направлений деятельности главных распорядителей средств областного бюджета Ленинградской области, при условии утвержденного в установленном порядке Перечня главных распорядителей средств областного бюджета.
Однако оспариваемой нормой (абзацем 3 ст.18 областного закона N 105-оз в редакции областного закона N 33-оз от 13.07.2004) утверждено распределение расходов областного бюджета Ленинградской области на 2004 год по "главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета Ленинградской области согласно приложению 8" и при отсутствии утвержденного в порядке ч.3 ст.25 Бюджетного кодекса РФ Правительством Ленинградской области Перечня главных распорядителей средств бюджета Ленинградской области.
По мнению прокурора, новая редакция абзаца 3 ст.18 областного закона N 105-оз от 31.12.2003 нарушает общие принципы построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.
Непосредственно в приложении 8 к областному закону N 105-оз не произведена детализация ведомственной структуры расходов областного бюджета Ленинградской области по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств, что не позволяет идентифицировать участников бюджетного процесса.
В соответствии же со ст.3, п.4 ст.29 Устава Ленинградской области, положениями областного закона N 19-оз Контрольно-счетная палата Ленинградской области (КСП ЛО) не входит в систему органов государственной власти Ленинградской области; с учетом же перечисленных правовых норм и в соответствии со ст.161 Бюджетного кодекса РФ КСП ЛО может быть признана только бюджетным учреждением.
Из указанных выше нормативных актов следует также, что в структуре КСП ЛО не имеется подведомственных распорядителей и получателей. Поэтому с учетом положений ст.158, 159, 162 Бюджетного кодекса РФ КСП ЛО не может быть признана главным распорядителем бюджетных средств, и соответственно норма о финансировании палаты не подлежит и включению в приложение 8.
Участвующий в деле прокурор Иванов В.Н. просит удовлетворить заявление заместителя Генерального прокурора РФ по тем доводам и основаниям, которые изложены в заявлении представителя заместителя Генерального прокурора РФ.
По мнению прокурора, п.3 ст.17 областного закона "О бюджетном процессе в Ленинградской области" в части, бпредусматривающей, что в проекте областного закона об областном бюджете должно быть установлено, в том числе, и распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям и получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета, не соответствует федеральному бюджетному законодательству. Поэтому при рассмотрении настоящего дела указанная норма не подлежит применению.
Фактически приложением 8 к областному закону N 105-оз с учетом новой редакции абзаца 3 ст. 18 названного областного закона утвержден перечень главных распорядителей средств бюджета Ленинградской области. В результате нарушены не только положения федерального бюджетного законодательства, но и нарушен принцип разделения властей.
С учетом новой редакции абзаца 3 ст.18 областного закона N 105-оз от 31.12.2003 не ясно также, какие из перечисленных в приложении 8 к областному закону N 105-оз органов и организаций отнесены к главным распорядителям бюджетных средств. Обезличивание участников бюджетного процесса в приложении 8 нарушает принцип построения и единство бюджетной классификации.
В судебном заседании 10 сентября 2004 года прокурор указывает, что положения Бюджетного кодекса РФ содержат прямое указание на построение ведомственной классификации расходов бюджета субъекта РФ только по главным распорядителям бюджетных средств; субъект РФ вправе проводить дальнейшую детализацию (в том числе и с перечислением распорядителей и получателей бюджетных средств) только с соблюдением принципов построения ведомственной классификации расходов бюджета субъекта, предусмотренных ст.25, 181 Бюджетного кодекса РФ.
По мнению прокурора, принятие (в отсутствие утвержденного Перечня главных распорядителей бюджетных средств субъекта РФ) Правительством ЛО постановления об утверждении проекта закона о бюджете на текущий год не соответствует действующему законодательству.
В судебном заседании прокурором также заявлено ходатайство о вынесении частных определений и о направлении их Правительству Ленинградской области, Законодательному собранию Ленинградской области, вице-губернатору Ленинградской области.
Выступая в судебных прениях, прокурор указывает, что Бюджетный кодекс РФ не ограничивает полномочия представительного органа государственной власти в детализации расходов по распорядителям и получателям средств в рамках распределения средств бюджета исключительно по главным распорядителям бюджетных средств, исходя из принципа ведомственной подчиненности.
Представитель Законодательного собрания Ленинградской области в судебное заседание 20 сентября 2004 года не явился.
20 сентября 2004 года в Ленинградский областной суд поступило заявление заместителя начальника правового управления Законодательного собрания Ленинградской области Зеленко Н.С. с ходатайством об отложении разбирательства по настоящему делу в связи с болезнью представителя. Однако ни в материалах дела не имеется, ни к названному заявлению не приложена соответствующая доверенность, предоставляющая право Зеленко Н.С. представлять интересы Законодательного собрания Ленинградской области при рассмотрении настоящего дела.
К заявлению не приложено никаких доказательств, подтверждающих обоснованность изложенной в нем просьбы.
С учетом изложенного, принимая во внимание то, что представитель Законодательного собрания Ленинградской области надлежащим образом извещен о слушании дела, а также то, что позиция Законодательного собрания Ленинградской области изложена в письменных возражениях на заявление прокурора, возражения приобщены к материалам дела, позиция Законодательного собрания Ленинградской области высказана его представителем в предыдущих судебных заседаниях, суд, руководствуясь п.2 ст.252 ГПК РФ, счел возможным рассмотреть дело и в отсутствие представителя Законодательного собрания Ленинградской области.
В письменных возражениях представитель Законодательного собрания Ленинградской области Коваленко А.И. просит отказать в удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора РФ, так как оспариваемые нормы не противоречат федеральному бюджетному законодательству. В судебных заседаниях 22 июля 2004 года, 6 сентября 2004 года, 10 сентября 2004 года представитель Законодательного собрания Ленинградской области также просил отказать в удовлетворении заявленных прокурором требований.
По мнению представителя Законодательного собрания Ленинградской области, высказанному в судебных заседаниях 6 и 10 сентября 2004 года, включение в ведомственную структуру расходов субъекта РФ распорядителей и получателей бюджетных средств Ленинградской области не противоречит никаким нормам федерального бюджетного законодательства. То обстоятельство, что в названную ведомственную структуру расходов областного бюджета Ленинградской области включены все главные распорядители средств бюджета Ленинградской области, прокурором фактически не оспаривается. Форма ведомственной классификации расходов субъекта РФ утверждена в рамках соответствующих полномочий субъектом РФ Законом Ленинградской области N 105-оз от 31.12.2003. То, что прокурор называет дальнейшей детализацией, по существу форма документа. Требования п.1 ст.25 Бюджетного кодекса РФ в областном законе N 105-оз соблюдены. В приложение 8 фактически включены прямые получатели бюджетных средств, у которых нет распорядителей. Согласно п.1 ст.25 Бюджетного кодекса РФ ведомственная классификация расходов бюджета субъекта РФ - это группировка расходов бюджета субъекта.
Оспариваемые нормы соответствуют и положениям приложения 12 к ФЗ "О бюджетной классификации РФ", установившего структуру расходов бюджета субъекта РФ.
Довод прокурора о том, что в отсутствие Перечня главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ нельзя принимать закон о бюджете, не основан на законе.
Фактически прокурор требует при оставлении в приложении 8 иных получателей и распорядителей средств бюджета Ленинградской области исключить из данного приложения 8 только пункт 72 в части финансирования Контрольно-счетной палаты Ленинградской области.
Прокурором подано заявление в интересах Российской Федерации, но реально оспариваемыми нормами интересы Российской Федерации не нарушены.
Представитель Губернатора Ленинградской области Шейтер А.И. требования прокурора не признает, просит отказать в удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.
В судебных заседаниях 22 июля и 6 сентября 2004 года представитель Губернатора Ленинградской области указал на то, что при рассмотрении настоящего дела необходимо учитывать противоречия, имеющиеся в федеральном бюджетном законодательстве. Реально один и тот же орган (или организация) может быть одновременно и распорядителем, и получателям бюджетных средств. По мнению названного представителя, прокурором оспаривается не юридическая норма. Вопрос, поставленный прокурором, - это вопрос к лингвистам.
Ведомственная классификация - это группировка расходов бюджета субъекта РФ.
Приложение 8 к областному закону N 105-оз не является перечнем главных распорядителей средств бюджета Ленинградской области. Названное приложение 8 составлено с соблюдением требований федерального законодательства.
При определении, является ли орган или организация главным распорядителем бюджетных средств, надлежит руководствоваться ст.158 Бюджетного кодекса РФ. Вынесение какого-либо дополнительного акта, утверждающего и подтверждающего статус главного распорядителя бюджетных средств, не требуется.
Включение вопроса о финансировании КСП отдельной строкой в приложение 8 не нарушает требований ФЗ "О бюджетной классификации РФ".
Требование прокурора об исключении КСП из приложения 8 неправомерно, так как согласно областному закону 19-оз вопрос о финансировании палаты должен быть указан отдельной строкой в законе об областном бюджете.
В судебном заседании 20 сентября 2004 года представитель Губернатора Ленинградской области требования прокурора не признает; от участия в судебных прениях отказывается.
Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора, представителя Губернатора Ленинградской области Шейтера А.И., исследовав и оценив согласно требованиям ст.67 ГПК РФ представленные по делу доказательства, суд приходит к следующему.
Статьей 18 Закона Ленинградской области N 105-оз от 31.12.2003 утверждены расходы областного бюджета Ленинградской области на 2004 год:
по разделам и подразделам функциональной классификации расходов областного бюджета Ленинградской области согласно приложению 7;
по главным распорядителям бюджетных средств и распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета Ленинградской области согласно приложению 8.
Приложение 8 имеет название: Ведомственная структура расходов областного бюджета Ленинградской области на 2004 год.
Строка первая пункта 72 приложения 8 имеет наименование: Контрольно-счетная палата Ленинградской области. В пункт 72 приложения 8 включены в качестве подпунктов государственное управление и местное самоуправление, прочие расходы на общегосударственное управление, обеспечение деятельности счетной палаты субъекта Российской Федерации, денежное содержание аппарата, расходы на содержание аппарата.
Закон Ленинградской области N 105-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год" от 31.12.2003 опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области", N 1 от 08.01.2004 и вступил в силу со дня официального опубликования.
13 июля 2004 года принят областной закон N 33-оз "О внесении изменений в областной закон "Об областном бюджете Ленинградской области на 2004 год", названный областной закон опубликован в "Вестнике Правительства Ленинградской области" N 21 от 28.07.2004 и вступил в силу со дня официального опубликования.
Статьей 5 областного закона N 33-оз от 13.07.2004 изменена редакция абзаца 3 статьи 18 Закона Ленинградской области N 105-оз от 31.12.2003, абзац третий ст.18 областного закона N 105-оз от 31.12.2003 изложен в следующей редакции: "по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета Ленинградской области согласно приложению 8".
В соответствии с п. "ж" ст.71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч.1 ст.76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст.1 настоящего Кодекса.
