Значительное внимание при проведении работ Палата уделяла контролю за организацией бюджетного процесса и экономическими последствиями его исполнения.
Еще в 1996 году Палата отмечала недостатки в системе городских муниципальных займов Москвы в части организации контроля за муниципальным долгом. Результаты проведенного Палатой в 1997 году анализа результатов заемной деятельности Правительства Москвы на примере Московского городского жилищного облигационного займа первого выпуска показали, что структуры Правительства Москвы оказались неподготовленными к выполнению функций эмитента. Полностью отсутствовала система бухгалтерского учета эмиссионной деятельности Правительства Москвы, не была сформирована законодательная база регулирования рынка ценных бумаг, отсутствовала общая координация работы по обслуживанию займа.
Схема обращения облигаций была разработана таким образом, что эмитент (Правительство Москвы в лице Департамента муниципального жилья) не обладал своевременной и достоверной информацией ни о количестве реализованных облигаций, ни об объеме денежных средств от операций с ними, а контроль за привлеченными средствами со стороны эмитента практически полностью отсутствовал.
Решением Департамента экономической политики и развития Москвы, не являвшимся эмитентом, более 40 процентов облигаций были выведены из обращения и обременены условиями заклада в качестве обеспечения кредитного договора, что вызвало фактическое прекращение займа. Департаментом экономической политики и развития Москвы были фактически нарушены условия проспекта эмиссии, которым регулируются и определяются параметры каждого транша займа.
Палата дважды пыталась получить информацию, позволяющую оценить законность действий Департамента экономической политики и развития Москвы, но запросы в адрес руководителя Департамента остались без ответа.
В связи с обращением жилищных облигаций второго выпуска и в целях устранения выявленных нарушений Палата рекомендовала Правительству Москвы:
- пересмотреть схему и процедуру привлечения и использования средств Московского государственного жилищного облигационного займа (второго выпуска) на финансирование жилищного строительства с целью обеспечения эмитентом обособленного учета привлеченных средств, их целевого использования и контроля за их обслуживанием;
- Департаменту экономической политики н Департаменту финансов разработать систему бухгалтерского учета эмиссионной деятельности Правительства Москвы и рекомендации по применению плана счетов бухгалтерского учета по учету деятельности на рынке ценных бумаг исполнительных структур Правительства Москвы;
- обеспечить регистрацию Московского государственного жилищного облигационного займа в Департаменте финансов для включения его в Единый реестр долговых обязательств Москвы.
Вопросы долговых обязательств Москвы и гарантий Правительства Москвы всегда вызывали особое внимание Палаты. В связи с этим в Заключении по проекту бюджета города Москвы на 1997 год Палата рекомендовала Правительству Москвы:
- отразить в проекте бюджета на 1997 год источники внутреннего финансирования бюджета, в частности, остаток средств на счетах в банках, государственные муниципальные ценные бумаги, кредиты, полученные от бюджетов других уровней, бюджетные ссуды и прочие внутренние заимствования;
- представить в Московскую городскую Думу программу предоставления гарантий на 1997 год и отчет о предоставленных гарантиях Правительства Москвы за 1996 год;
- отразить в расходной части бюджета расходы на погашение ссуд банков, выданных на финансирование целевых программ, и уплату процентов за пользование ссудами банков.
К сожалению, эти рекомендации Палаты были учтены Правительством Москвы лишь в части утверждения предельного лимита заимствований и включения в состав бюджета 1998 года статьи "Расходы по обслуживанию государственного долга".
Рынок долговых обязательств предъявляет очень жесткие требования к его участникам по выполнению правил работы на нем. Как показывают результаты оперативного контроля, проводимого Палатой, за состоянием заемно-инвестиционной системы, Правительство Москвы не всегда адекватно оценивает ситуацию с муниципальными заимствованиями. При рассмотрении параметров муниципальных займов не учитываются прочие долговые обязательства Москвы в разрезе объемов и сроков их погашения, не учитывается и тот фактор, что практически всегда в качестве гаранта возврата долга выступает бюджет. Планирование объемов заимствований осуществляется без учета уплаты процентов по займам и кредитам, которые являются такими же обязательствами, как и обязательства по основному долгу.
Вопрос о необходимости совершенствования налоговой политики в городе Москве неоднократно ставился Палатой.
В 1995 году в результате анализа эффективности использования налоговых льгот, предоставленных законами города Москвы, Палатой были выработаны и предложены Правительству Москвы критерии оценки эффективности использования налоговых льгот. В целях упорядочения предоставления налоговых льгот и усиления контроля за ними было принято постановление Правительства Москвы от 4 июня 1996 года N 454 "О совершенствовании практики предоставления налоговых льгот", которое возложило контроль за эффективным использованием налоговых льгот на отраслевые структуры Правительства Москвы. Однако, проверка Департамента науки и промышленной политики, проведенная Палатой в 1997 году, показала, что Департаментом науки и промышленной политики контроль за эффективным использованием предприятиями промышленности налоговых льгот, предоставляемых законами города Москвы, не осуществляется.
Выявлены факты нарушения налогового законодательства Москвы. В ряде случаев Государственной налоговой инспекцией по городу Москве льготы предприятиям промышленности предоставлялись на основании писем, подписанных руководителем Департамента науки и промышленной политики, изменяющих условия предоставления льгот, предусмотренных Законом города Москвы от 18 июня 1997 года N 19 "О ставках и льготах по налогу на прибыль".
Выявлены многочисленные недостатки в работе централизованных фондов хлебопекарной и мукомольной отраслей, формируемых за счет отчисления 60 процентов от льготируемой суммы налога на прибыль. По инициативе Палаты результаты проверки этих фондов были вынесены на обсуждение Правительства Москвы.
Предложения о предоставлении налоговых льгот предприятиям промышленности вносятся Департаментом науки и промышленной политики на рассмотрение Правительства Москвы без серьезного анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий, без анализа конъюнктуры рынка, без учета последствий для доходной части бюджета города. В ходе проверки не удалось установить, что получил город в результате предоставления налоговых льгот, насколько необходимы и эффективны налоговые льготы, предоставляемые предприятиям промышленности.
Законом города Москвы от 1 июля 1996 года N 21 "О налоговых льготах в городе Москве", определившим общие принципы и порядок предоставления налоговых льгот, функция контроля за эффективностью предоставления налоговых льгот возложена на Московскую городскую Думу, Палату и Правительство Москвы. Однако с момента введения Закона в действие ни один документ, позволяющий оценить эффективность предоставления налоговых льгот, не был направлен Правительством Москвы в адрес Палаты. Законопроекты с предложениями о введении новых налоговых льгот вносились Департаментом экономической политики и развития Москвы и Департаментом финансов непосредственно в Московскую городскую Думу в ряде случаев с нарушениями в части обязательного приложения к законопроекту заключения Департамента финансов об изменениях доходов и расходов бюджета в связи с принятием закона и заключения ГНИ по городу Москве.
Так, изменения в законы города Москвы в части введения новых льгот и исключения "неэффективных", внесенные в 1997 году, были произведены по результатам анализа эффективности действующих городских налоговых льгот по итогам 1995 года и первого полугодия 1996 года, проведенного Департаментом экономической политики и развития Москвы. Однако результаты данного анализа не могут объективно отразить ситуацию, сложившуюся в городе в области предоставления и эффективного использования налоговых льгот, а тем более являться основой для внесения изменений в законодательство, поскольку в качестве базы для анализа был взят лишь один процент из 6000 предприятий и организаций, пользующихся по московскому законодательству налоговыми льготами. Из существовавших в городе дополнительно к федеральному законодательству 124 льгот было рассмотрено только 20, что составляет около 16 процентов от общего количества льгот.
Палата неоднократно обращала внимание Правительства Москвы на то, что в большинстве случаев введение новых льгот происходит в течение текущего финансового года при утвержденном бюджете Москвы, а финансовые последствия введения новых льгот для доходной части бюджета не имеют достаточного экономического обоснования, в частности, не учитывается количество налогоплательщиков, которые могут воспользоваться этими льготами.
По мнению Палаты, необходимо вести точный учет не только возможных потерь городского бюджета от предоставления налоговых льгот, но и тех показателей, на основе которых можно рассчитать эффективность их использования. Для этого необходимо ввести соответствующие формы текущей и статистической отчетности, предоставляемой предприятиями и организациями в департаменты Правительства Москвы, необходимо усилить контроль за целевым использованием финансовых средств, остающихся в распоряжении предприятий в результате использования налоговых льгот.
Работа Палаты в 1997 году в сфере имущественно-земельных отношений была построена по нескольким направлениям, одна часть из которых являлась продолжением решения целевых задач 1996 года, а другая часть - вновь поднятые вопросы эффективности управления и распоряжения собственностью города Москвы.
Основными из них можно назвать следующие:
- полнота и своевременность поступлений в бюджет города доходов от сдачи в аренду нежилых помещений и приватизации имущества, а также правильность распределения денежных средств;
- соблюдение порядка поступления, распределения и расходования средств от приватизации объектов недвижимого имущества, отнесенных к памятникам истории и культуры;
- эффективность управления долями городской собственности на предприятиях, в уставном капитале которых имеются вклады города, и получение дивидендов;