УТВЕРЖДЕНА
решением президиума Правительственной
комиссии по цифровому развитию,
использованию информационных технологий
для улучшения качества жизни и условий
ведения предпринимательской деятельности
(протокол от 25 декабря 2020 года N 34)
КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА В ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
I. Общие положения
Настоящая Концепция предназначена для реализации комплексного подхода к нормативному правовому регулированию в области применения электронной подписи, архивного хранения электронных документов и обеспечения юридической значимости электронного документооборота в сфере хозяйственной деятельности в целях его развития с учетом соблюдения баланса интересов участников рынка и органов государственной власти.
В настоящей Концепции определены цели, задачи и основные принципы развития и функционирования в Российской Федерации юридически значимого электронного документооборота между участниками электронного взаимодействия, как при взаимодействии хозяйствующих субъектов с органами государственной власти, так и при взаимодействии хозяйствующих субъектов между собой. Основной целью настоящей Концепции является определение путей и способов цифровизации документооборота в Российской Федерации.
Концепция направлена на повышение качества и эффективности документооборота на основе высокотехнологичных решений, упрощение, облегчение и создание комфортных условий для электронного взаимодействия между государственными органами власти и/или хозяйствующими субъектами, повышение доверия к цифровым технологиям в первую очередь, за счет оптимизации нормативного правового регулирования.
Область действия Концепции распространяется на случаи применения электронного документооборота во всех направлениях деятельности хозяйствующих субъектов, включая внутренние бизнес-процессы деятельности с обеспечением прослеживания выполненных процедур подписания электронных документов.
Концепция не предусматривает регулирование в части обмена платежными документами, требования к обмену которыми устанавливает Банк России.
Банк России устанавливает требования и порядок электронного документооборота для организаций финансового рынка при взаимодействии с Банком России, а также принимает участие в согласовании требований по взаимодействию государственных органов с организациями финансового рынка и организаций финансового рынка между собой.
Настоящая Концепция разработана с учетом положений следующих актов и документов:
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Налоговый кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон "Об электронной подписи";
Федеральный закон "О бухгалтерском учете";
Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";
Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации";
Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (Закон N 44-ФЗ);
Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (Закон N 223-ФЗ);
Перечень поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20.02.2019, утвержденный Президентом Российской Федерации 27.02.2019 N Пр-294;
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденные Правительством Российской Федерации 29.09.2018;
Паспорт национального проекта "Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 04.06.2019 N 7);
Приказ Минфина России "Об утверждении Порядка выставления и получения счетов-фактур в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи с применением усиленной квалифицированной электронной подписи".
II. Основные понятия
Акт сверки взаимных расчетов - двусторонний документ о результате исполнения обязательств в их денежном выражении. В нем стороны в хронологическом порядке перечисляют все операции с контрагентом за определенный период и/или по определенному договору и подтверждают размер взаимных требований.
Акцепт - ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным.
Грузоотправитель - физическое или юридическое лицо, которое по договору перевозки груза выступает от своего имени или от имени владельца груза и указывается в транспортной накладной.
Грузополучатель - лицо, уполномоченное принять груз у экспедитора после окончания перевозки.
ДТС (доверенная третья сторона) - это юридическое лицо, осуществляющее деятельность по проверке электронной подписи в электронных документах в конкретный момент времени в отношении лица, подписавшего электронный документ, для обеспечения доверия при обмене данными и электронными документами; по созданию и проверке метки доверенного времени; по подтверждению действительности электронных подписей, используемых при подписании электронного документа, в том числе установлению фактов того, что соответствующие сертификаты действительны на определенный момент времени, созданы и выданы аккредитованными удостоверяющими центрами, аккредитация которых действительна на день выдачи этих сертификатов; по проверке соответствия всех квалифицированных сертификатов, используемых при подписании электронного документа, требованиям, установленным Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ и иными принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами; по проверке полномочий участников электронного взаимодействия; по созданию и подписанию усиленной квалифицированной электронной подписью доверенной третьей стороны квитанции с результатом проверки усиленной квалифицированной электронной подписи в электронном документе с достоверной информацией о моменте ее подписания; по хранению данных, в том числе документированию выполняемых доверенной третьей стороной операций.
ЕИС в сфере закупок - единая информационная система в сфере закупок.
КС-2 - Акт о приемке выполненных работ по форме КС-2.
КС-3 - Справка о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3.
Оператор электронного документооборота - зарегистрированная российская организация, осуществляющая деятельность по обеспечению юридически значимого электронного документооборота по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной подписи и обладающая достаточными технологическими, кадровыми и правовыми возможностями для осуществления данной деятельности.
Оферта - адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение.
Перевозчик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки пассажира, договору перевозки груза обязанность перевезти пассажира и доставить багаж, а также перевезти вверенный грузоотправителем груз в пункт назначения и выдать багаж, груз управомоченному на их получение лицу.
Претензия - сообщение контрагенту о том, что он не исполнил или ненадлежащим образом исполнил свои обязательства.
Путевой лист - документ, служащий для учета и контроля работы транспортного средства, водителя.
Расходная накладная - документ, имеющий юридическую силу, на основании которого производится отпуск любых материальных ценностей в качестве товаров.
РНД - регистрационный номер документа.
Счет - документ, содержащий платежные реквизиты получателя (продавца), по которым плательщик (покупатель) осуществляет перевод денежных средств за перечисленные в счете товары, работы или услуги.
Счет-фактура - документ, служащий основанием для принятия покупателем предъявленных продавцом товаров (работ, услуг), имущественных прав (включая комиссионера, агента, которые осуществляют реализацию товаров (работ, услуг), имущественных прав от своего имени) сумм налога к вычету в порядке, предусмотренном статьей 169 Налогового кодекса Российской Федерации.
Транспортная накладная - перевозочный документ, подтверждающий заключение договора перевозки груза.
ТС (третья сторона) - хозяйствующий субъект или орган власти, не являющийся участником взаимоотношения сторон, осуществляющих обмен документами при ведении коммерческой деятельности.
Усиленная неквалифицированная электронная подпись - электронная подпись, получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи; позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ; позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания; создается с использованием средств электронной подписи.
Формат электронного документа - описание структуры файла, содержащего сведения электронного документа.
Электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.
III. Состояние документооборота в хозяйственной деятельности
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценная нормативная, организационная и технологическая основа для юридически значимого электронного документооборота, а также единые подходы к созданию, обороту, хранению и использованию электронных документов участниками документооборота в хозяйственной деятельности, что приводит к дублированию электронных и бумажных технологий, препятствует переходу к безбумажному цифровому взаимодействию хозяйствующих субъектов, как внутреннему, так и внешнему (взаимодействие с контрагентами).
В 2019 году в хозяйственный документооборот в Российской Федерации были вовлечены 3,7 миллиона юридических лиц и 4 миллиона индивидуальных предпринимателей. Участники хозяйственной деятельности взаимодействуют с различными федеральными органами исполнительной власти в части предоставления отчетности и документов в рамках их полномочий, в том числе в ходе контрольно-надзорной деятельности. В хозяйственной деятельности ежегодно создается порядка миллиарда документов (точный объем посчитать на текущий момент невозможно) и 55 миллиардов фискальных чеков. Суммарные затраты хозяйствующих субъектов на создание, обработку и хранение бумажных документов по приблизительным оценкам ежегодно составляют 6 миллиардов человеко-часов. Общие затраты, связанные с бумажными документами, составляют около 3,5 триллионов рублей, что, в свою очередь, составляет 3,4 процента от ВВП страны за 2018 год.
Таким образом, сокращение затрат на непроизводительные бизнес-процессы и оптимизация трудового потенциала являются приоритетными направлениями развития документооборота в Российской Федерации.
Согласно исследованию, проведенному Российской академией народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте Российской Федерации, постепенное развитие электронного документооборота в Российской Федерации в соответствии с положениями настоящей Концепции к концу 2024 года может привести к приросту ВВП на 4-5 процентов накопленным итогом (в процентах от ВВП 2019 года). При этом совокупный сопутствующий прирост занятости может составить 1,15 миллионов человек.
Опыт развития электронного документооборота в мире показывает, что основной движущей силой при внедрении электронных документов является администрирование налога на добавленную стоимость и внедрение электронных счетов-фактур (или их аналогов), а также реализация проектов по переводу документооборота, связанного с закупками и поставками государству и государственным органам, в электронную форму. Со стороны государственных органов происходит улучшение качества налогового администрирования и повышения налоговых сборов, а также увеличения прозрачности государственных закупок и повышения эффективности государственных расходов. Реализация подобных проектов осуществлена в Бразилии (дополнительный доход, полученный государством составил 58 миллиардов долларов США) и Италии (5 миллиардов евро). Проекты по внедрению электронного документооборота в настоящее время реализуются в Европейском Союзе, странах Латинской Америки, а также в странах Юго-Восточной Азии.
В настоящее время проникновение электронных документов в хозяйственную деятельность составляет единицы процентов от общего числа всех документов и имеет рост преимущественно в счетах-фактурах, что обусловлено наличием нормативного регулирования.
В последние годы наблюдался рост количества электронных счетов-фактур в среднем на 30 процентов в год, и на текущий момент их доля составляет порядка 9 процентов.
За счет внедрения Федеральной налоговой службой формата универсального передаточного документа, который объединяет формат счета-фактуры с форматами первичных учетных документов (документы о передаче товара, работ, услуг, прав), в электронную форму переводятся первичные учетные документы. Другие виды документов имеют слабую тенденцию миграции в электронную форму в силу ряда факторов, а именно:
а) высокая вариативность форм и видов хозяйственной деятельности, требующая индивидуализации документов для соответствия потребностям участников хозяйственной деятельности;
б) большое количество регуляторов со стороны государства, что приводит к отсутствию межведомственной унификации в требованиях к форматам электронных документов;
в) недостаточный уровень доверия участников хозяйственной деятельности к соблюдению режима конфиденциальности электронных документов, содержащих коммерческую тайну, при их предоставлении государственным органам, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность, организациям, обеспечивающим электронный документооборот, или судебным органам при рассмотрении споров;
г) отсутствие единых подходов к реализации порядка обмена электронными документами;
д) отсутствие требований по обязательности электронных документов и стимулов для участников хозяйственной деятельности переходить на электронные документы;
е) отсутствие координации между регуляторами в части очередности внедрения электронных документов в оборот, учитывающую полноту документарного оформления фактов хозяйственной жизни в электронной форме;
ж) недостаточная гармонизация сроков вступления в силу отдельных подзаконных актов, которые должны учитывать изменения прочих федеральных законов.
Требования к составлению и оформлению ряда документов, которые необходимы хозяйствующим субъектам для ведения деятельности, а также к порядку их направления и хранения, в настоящий момент регулируются различными нормативно-правовыми актами и федеральными органами исполнительной власти в том числе:
Договорные отношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации;
Первичные учетные документы регулируются Федеральным законом от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (Министерство финансов Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации и иные органы государственной власти);
Счета-фактуры регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации (Министерство финансов Российской Федерации и Федеральная налоговая служба);
Документы, связанные с трудовыми отношениями, регулируются Трудовым кодексом Российской Федерации (Министерство труда Российской Федерации);
Архивное хранение документов регулируется Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (Федеральное архивное агентство);
Правила работы с документами, содержащими персональные данные, определяются Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных".
Правоотношения по осуществлению закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируются положениями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", по осуществлению закупок отдельных видов юридических лиц, тарифообразующих организаций и организаций с государственным участием положениями Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Принятие нормативных правовых актов по вопросам применения электронного документооборота в сфере закупок, в том числе в части взаимодействия единой информационной системы ЕИС в сфере закупок с иными информационными системами, осуществляется в установленном порядке с учетом требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ и Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ. В рамках контрольно-надзорной деятельности документы могут быть истребованы различными федеральными органами исполнительной власти в рамках своих полномочий. При этом требования к форме и форматам документов могут отличаться, что приводит к разнообразию технических и организационных решений и снижает заинтересованность хозяйствующих субъектов применять цифровые технологии.
