БЕСПЛАТНО проверьте актуальность своей документации
с «Кодекс/Техэксперт АССИСТЕНТ»

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 января 2020 года N 001/20-П

По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" по жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей"



Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей Е.А.Бушева, М.А.Матвеевой, А.В.Шевченко,

с участием представителя заявителя А.А.Горбунова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю.Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О.Овчинникова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.Шевченко, выступления представителя заявителя А.А.Горбунова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю.Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О.Овчинникова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 31 октября 2019 года N 006/19-1 принята к рассмотрению жалоба Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей" о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70).

Положениями пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 предусмотрено, что самовольная установка или перемещение объекта для размещения информации без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатация указанных объектов, установленных и (или) перемещенных самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (далее - самовольная установка или перемещение), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до ста тысяч рублей.

Как следует из жалобы, постановлением Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации (далее - Комитет по печати) от 26 июля 2017 года заявитель привлечен к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. Основанием для привлечения к ответственности послужил факт эксплуатации заявителем объекта для размещения информации - настенной вывески "КОНЦЕРН ВКО "АЛМАЗ-АНТЕЙ" СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР" без разрешения, выданного уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Не согласившись с указанным решением Комитета по печати, заявитель обратился в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с требованием о его отмене. Решением от 16 октября 2017 года по делу N А56-57638/2017 суд признал наличие в действиях заявителя события административного правонарушения, предусмотренного пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, при этом постановление Комитета по печати от 26 июля 2017 года о назначении административного наказания изменено: штраф заменен на предупреждение.

По мнению заявителя, примененные судом положения Закона Санкт-Петербурга N 273-70 приняты законодателем Санкт-Петербурга с превышением полномочий и не отвечают требованиям формальной определенности, в связи с чем противоречат статье 10, подпункту 10 пункта 1, пункту 2 статьи 11 и пункту 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.

Согласно позиции заявителя, в силу положений пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 1474 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 9 Закона Российской Федерации от 07 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей" (далее - Закон Российской Федерации N 2300-I) отношения, связанные с размещением в месте нахождения организации и осуществления ею деятельности вывесок с информацией о наименовании, виде деятельности, режиме работы, отнесены к гражданскому законодательству и находятся в исключительной компетенции федерального законодателя, поэтому обязанность по согласованию размещения таких вывесок может быть установлена либо федеральным законом, либо договором. При этом федеральное законодательство такой обязанности не содержит. На федеральном уровне отсутствуют и нормы, регламентирующие параметры данных вывесок, состав элементов вывесок, порядок их размещения на зданиях, строениях, сооружениях.

Деятельность предприятий военно-промышленного комплекса, к которым относится заявитель, находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации). В этой сфере у субъекта Российской Федерации, по мнению заявителя, отсутствует возможность установления административной ответственности.

Охраняемым объектом в оспариваемой норме являются общественные отношения в области благоустройства. Требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения устанавливаются муниципальным правовым актом - правилами благоустройства территории муниципального образования (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [далее - Федеральный закон N 131-ФЗ]). Утверждение указанных правил до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" являлось исключительной компетенцией органов местного самоуправления. Соответствующего муниципального правового акта не было. Отсутствие муниципальных правовых актов в сфере благоустройства, как отмечает заявитель, не предоставляло субъекту Российской Федерации полномочий на установление административной ответственности в данной сфере.

Заявитель указал, что оспариваемые положения не отвечают требованию формальной определенности, допускают возможность произвольного применения, т.к. используемый в них термин "объект для размещения информации" не разъясняется ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Санкт-Петербурга, а предусмотренный этими положениями состав правонарушения невозможно ясным и непротиворечивым образом отграничить от состава, предусмотренного пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70.

На основании изложенного заявитель просит признать положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю.Чилипенка, органы государственной власти Санкт-Петербурга, определяя правила установки, перемещения и эксплуатации объектов для размещения информации, предусматривающие получение соответствующего разрешения, а также вводя административную ответственность за нарушение указанных правил, действовали в пределах компетенции, предусмотренной федеральным законодательством, что подтверждается вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 года по делу N 3а-156/2017, а также в пределах компетенции, установленной Уставом Санкт-Петербурга.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указал, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В продолжение указанного положения Конституции Российской Федерации федеральное законодательство предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3_1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункт 39 пункта 2 статьи 26_3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Устав Санкт-Петербурга в статье 11 также устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится в том числе административное, административно-процессуальное законодательство. Положениями пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 891-180) Правительство Санкт-Петербурга наделено полномочием по подготовке и утверждению правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, а также по внесению изменений в них. Согласно положениям подпункта 6 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 891-180 правила благоустройства территории Санкт-Петербурга должны содержать виды элементов благоустройства. Определение понятия "элемент благоустройства", используемое в статье 2 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, полностью воспроизводит определение, имеющееся в статье 2 Закона Санкт-Петербурга N 891-180, которое, в свою очередь, воспроизведено из положений пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденные постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09 ноября 2016 года N 961 (далее - Правила благоустройства от 09 ноября 2016 года) в развитие Закона Санкт-Петербурга N 891-180, определяют, что наружная информация (объекты для размещения информации), включая вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты и стенды, знаки адресации, устанавливаются или перемещаются, а равно эксплуатируются только при наличии разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 2.6 приложения N 2, пункт 2.3.5.8.11 приложения N 3).

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О.Овчинникова, из диспозиции пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 следует, что объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере благоустройства, а именно порядок согласования размещения средств информации. Правовые основы соответствующего порядка установлены Федеральным законом N 131-ФЗ, Методическими рекомендациями для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденными приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр (далее - Методические рекомендации). Из положений указанных актов следует, что средства размещения информации являются элементами благоустройства. Организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения отнесено федеральным законодателем к полномочиям органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. По смыслу положений статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 891-180 размещение элементов благоустройства должно быть согласовано с уполномоченными органами в порядке, установленном данным Законом Санкт-Петербурга, а также правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга. При таких обстоятельствах введение пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 административной ответственности за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации не может расцениваться как произвольное.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга также указал, что составы административных правонарушений, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, разграничены достаточно определенно. Используемый в оспариваемой норме термин "объект для размещения информации" не требует обязательного раскрытия в нормах федерального законодательства, поскольку законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая административную ответственность в рамках имеющейся дискреции, исходя из целей, может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы. В пункте 2.6 приложения N 2 к Правилам благоустройства от 09 ноября 2016 года приведен перечень объектов для размещения информации, который позволяет определить объекты, размещение которых подпадает под действие пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. Это вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты, стенды, знаки адресации.

В соответствии с позицией прокуратуры Санкт-Петербурга, оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не противоречат федеральному законодательству. Введение пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 административной ответственности за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации не может расцениваться как произвольное.

Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в той части, в которой на основании указанных законоположений решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольную установку или перемещение вывески без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию вывески, установленной и (или) перемещенной самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Учитывая решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 года по делу N 3а-156/2017, оставленное без изменения Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2018 года N 78-АПГ18-7, Уставный суд Санкт-Петербурга, осуществляя соответствующую проверку, не решает вопрос о конкуренции, коллизии либо несогласованности региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях.

2. Оспариваемые законоположения, устанавливающие административную ответственность, как это следует из их места в структуре Закона Санкт-Петербурга N 273-70 (размещение в главе 4 "Административные правонарушения в области благоустройства"), а также наименования статьи 16 ("Самовольное размещение (установка) и перемещение элемента благоустройства"), должны быть направлены на охрану общественных отношений в области благоустройства, складывающихся в связи с размещением (установкой) и перемещением элементов благоустройства.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится административное законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 2 и 5 статьи 76).

Приведенные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится административное законодательство (подпункт 10 пункта 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2).

Положения Конституции Российской Федерации в части разграничения компетенции и конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области административной ответственности конкретизируются в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотревшем, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3_1).

Таким образом, законодатель Санкт-Петербурга вправе ввести административную ответственность за нарушение правовых предписаний, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац двадцать второй части 1 статьи 2). Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать, в том числе, вопросы: проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства (пункт 3 части 2 статьи 45_1 Федерального закона N 131-ФЗ); размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (пункт 6 части 2 статьи 45_1 Федерального закона N 131-ФЗ).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер. Решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления, по сути, неограниченных регулятивных полномочий (определения от 05 декабря 2019 года N 3273-О и N 3274-О).

Положениями абзаца второго части 1_1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с указанным Федеральным законом осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Согласно действующему законодательству под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). К элементам благоустройства относятся декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, законодатель Санкт-Петербурга обладает полномочием, регулируя на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации общественные отношения в сфере благоустройства, установить правила размещения элементов благоустройства, информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок, направленные на обеспечение целей благоустройства, включая обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение эстетического состояния территории Санкт-Петербурга.

Установив соответствующие правила, законодатель Санкт-Петербурга вправе, исходя из конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере административного законодательства (пункт "к" части 1 статьи 72), с учетом его конкретизации в положениях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3_1) и Устава Санкт-Петербурга (подпункт 10 пункта 1 статьи 11), предусмотреть административную ответственность за их нарушение.

3. Оспариваемые законоположения, по сути, образуют единую нормативную конструкцию, вводящую запрет на самовольное размещение (установку) объекта для размещения информации и административную ответственность за нарушение указанного запрета, которая призвана обеспечить его исполнение и тем самым охрану общественных отношений в области благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Формулируя объективную сторону состава административного правонарушения, закрепленного в пункте 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, законодатель Санкт-Петербурга использовал понятие "объект для размещения информации", определяя таким образом предмет, самовольная установка или перемещение которого влечет применение мер административной ответственности. Данное понятие является оценочным.

Значение оценочного понятия подлежит уяснению либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения, либо из системы положений, находящихся в очевидной взаимосвязи, а также с учетом толкования этого термина в правоприменительной практике (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 05 марта 2013 года N 5-П, от 08 апреля 2014 года N 10-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2018 года N 570-О).

В действующем федеральном законодательстве понятие "объект для размещения информации" не используется. Понятие "элемент благоустройства", закрепленное в Градостроительном кодексе Российской Федерации в качестве собирательного (пункт 38 статьи 1), непосредственно не указывает на такой предмет, как объект для размещения информации, при этом включает в себя информационные щиты и указатели.

Не используется понятие "объект для размещения информации" и в Методических рекомендациях. Согласно Методическим рекомендациям к элементам благоустройства относятся средства размещения информации (пункт 1.4). При этом содержание понятия "средства размещения информации" не раскрывается. В Методических рекомендациях также употребляются понятия "информационная конструкция" (пункты 5.2, 6.9.17, 11.1.1), "вывеска" (пункты 3.5.2, 11.1.1-11.1.4), "носитель информации" (пункты 7.4, 8.3), "информационное оборудование (указатели)" (пункт 8.13), "информационный стенд" (пункты 6.9.11, 6.12.6.3, 6.12.7.1). При этом "информационный стенд" относится к таким элементам благоустройства, как малые архитектурные формы (пункт 6.9.11 Методических рекомендаций). Согласно положениям подпункта 11.1.1 пункта 11.1 "Рекомендации к оформлению и размещению вывесок, рекламы и витрин" Методических рекомендаций установку "информационных конструкций (далее - вывесок), а также размещение иных графических элементов рекомендуется осуществлять в соответствии с утвержденными местными правилами". Кроме того, Методическими рекомендациями предусмотрено размещение информационных конструкций, содержащих общественно полезную информацию (исторические планы, навигационные схемы) (пункт 6.9.17).