ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 18 апреля 2018 года N 694-р

[Об утверждении Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита и плана мероприятий по реализации Концепции]

(с изменениями на 3 октября 2018 года)

1. Утвердить прилагаемые:

Концепцию модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита;

план мероприятий по реализации Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита.

2. Минфину России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти обеспечить реализацию Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита и плана мероприятий по реализации Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита, утвержденных настоящим распоряжением.

Председатель Правительства

Российской Федерации

Д.Медведев

УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 18 апреля 2018 года N 694-р

     
Концепция модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита

(с изменениями на 3 октября 2018 года)

     

I. Общие положения

Концепция модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита (далее - Концепция) разработана с учетом задач, поставленных в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 г., в том числе по достижению до 2024 года темпов экономического роста выше мировых.

Темпы роста мировой экономики к 2020 году составят 2,8 процента в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" в 2018-2020 годах бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" классификации расходов бюджетов утверждены в размере 2,2-2,3 трлн. рублей ежегодно, что составляет 13,1-13,4 процента общего объема расходов федерального бюджета или около 2 процентов - 2,3 процента валового внутреннего продукта Российской Федерации.

В то же время планы по снижению дефицита федерального бюджета (с 1,3 процента валового внутреннего продукта Российской Федерации в 2018 году до 0,8 процента валового внутреннего продукта Российской Федерации в 2020 году согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов") требуют оптимизации бюджетных расходов и концентрации имеющихся ресурсов на достижении наиболее приоритетных для государства стратегических целей.

В настоящее время порядок принятия решений о предоставлении средств из федерального бюджета не содержит требования к рассмотрению нескольких вариантов реализации мероприятий, а также порядок и требования к определению оптимального варианта решения поставленной задачи с минимальными расходами или максимальными доходами федерального бюджета. В частности, при осуществлении капитальных вложений в рамках инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета не проводится оценка будущей рыночной стоимости федерального имущества и денежных потоков на протяжении всего жизненного цикла объекта капитального строительства, бюджетных рисков, возникающих в связи с его созданием, последующим содержанием и сносом, различных вариантов финансового обеспечения и возможности реализации доли Российской Федерации (в случае ее формирования) частным инвесторам по окончании реализации инвестиционного проекта.

При принятии решений в отношении расходов федерального бюджета, не связанных с осуществлением капитальных вложений, также не проводится оценка возможности достижения экономии средств федерального бюджета за счет поиска и обоснования альтернативных вариантов финансового обеспечения реализации мероприятий, в том числе за счет внебюджетных источников и использования таких инструментов, как государственные гарантии, долгосрочное тарифное регулирование, специальные инвестиционные контракты, соглашения о государственно-частном партнерстве, концессионные соглашения и инфраструктурные формы поддержки.

Предусмотренные Концепцией меры по модернизации бюджетного процесса направлены на внедрение процедуры финансового аудита с целью ее применения при планировании и реализации мероприятий на этапе выбора инструментов реализации целей государственной политики.

Внедрение процедуры финансового аудита направлено на повышение обоснованности предложений о предоставлении финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета для реализации мероприятий государственных программ Российской Федерации (далее - государственные программы), приоритетных проектов (программ), мероприятий, включенных в проекты государственных программ, и мероприятий непрограммных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти за счет поиска и оценки различных вариантов финансового обеспечения реализации мероприятий с использованием лучших практик обоснования и представления инициатив в виде проектов. Внедрение процедуры финансового аудита стимулирует повышение объема финансирования указанных мероприятий из внебюджетных источников за счет поиска и определения потенциальных инвесторов (институтов развития, финансово-промышленных холдингов, инвестиционных и коммерческих банков).

Концепция подготовлена с учетом закрепления проектной деятельности как формы организации работы по достижению стратегических целей и внедрения механизмов проектного управления при формировании и реализации государственных программ в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 июня 2016 г. N 306 "О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам", постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации", а также с учетом соблюдения принципа ресурсной обеспеченности организации и функционирования системы стратегического планирования, предусмотренного Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

Понятия, используемые в настоящей Концепции, означают следующее:

"агент Правительства Российской Федерации" - государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и (или) акционерное общество "Управляющая компания Российского Фонда Прямых Инвестиций", привлекаемые для составления заявки или проведения финансовой экспертизы заявки в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации в отношении отдельных мероприятий в порядке и случаях, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации (далее - установленные случаи);

"заявка" - предложение о реализации мероприятия за счет средств федерального бюджета или иных мер поддержки из федерального бюджета, представленное в письменном виде инициатором мероприятия или в установленных случаях агентом Правительства Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации, содержащее описание нескольких вариантов достижения цели реализации мероприятия и механизмов их финансового обеспечения, в том числе финансовое обоснование, финансовую модель и обоснование предлагаемых форм и объемов государственной поддержки за счет средств федерального бюджета по каждому варианту, описание выбора и обоснования оптимального варианта;

"инициатор мероприятия" - федеральный орган исполнительной власти или организация, осуществляющие в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета, представляющие в Министерство финансов Российской Федерации заявку;

"мероприятие" - мероприятие или комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение заранее определенных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, реализация которых предлагается, планируется или осуществляется частично или полностью с предоставлением финансовых мер государственной поддержки в текущем, очередном финансовых годах и (или) плановом периоде. К мероприятиям относятся в том числе мероприятия, включенные в проекты государственных программ и приоритетных проектов (программ), мероприятия, включенные в предложения об изменении государственных программ и приоритетных проектов (программ), и мероприятия непрограммных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти, включая мероприятия с предоставлением средств федерального бюджета на осуществление капитальных вложений;

"нефинансовые меры государственной поддержки" - меры государственной поддержки, не предусматривающие осуществление расходов за счет средств федерального бюджета и не влекущие возникновение выпадающих (недополученных) доходов федерального бюджета, включая:

установление долгосрочного тарифного регулирования в сфере реализации мероприятия;

приватизацию федерального имущества;

предоставление получателю государственной поддержки в пользование либо на иных основаниях федерального имущества, включая права на земельные участки, необходимые для реализации мероприятия;

предоставление государственных гарантий по привлекаемым для реализации мероприятия кредитам и займам;

заключение соглашений о государственно-частном партнерстве, концессионных соглашений и специальных инвестиционных контрактов, не влекущих возникновения обязательств Российской Федерации предоставить средства из федерального бюджета;

"получатель государственной поддержки" - российское юридическое лицо, индивидуальный предприниматель и физическое лицо производитель товаров, работ, услуг, которым в соответствии с заявкой предлагается предоставить меры государственной поддержки;

"проектное финансирование" - финансирование, при котором источником обслуживания долговых обязательств, возникающих в целях реализации мероприятия, являются денежные потоки, возникающие вследствие реализации имущества, созданного в результате осуществления такого мероприятия, оказания услуг, производства товаров и (или) выполнения работ при использовании указанного имущества;

"реестр мероприятий" - перечень заявок, содержащий информацию об основных характеристиках мероприятия, включая общий объем финансового обеспечения, перечень мер предлагаемой государственной поддержки, объем средств федерального бюджета, этап рассмотрения предложения о реализации мероприятия, информацию о получателях мер государственной поддержки (при их наличии), о результатах финансовой экспертизы и иную информацию, необходимую для проведения финансового аудита и мониторинга реализации мероприятий;

"уполномоченные органы" - Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Правительственная комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, иные координационные органы, образованные в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации для обеспечения взаимодействия и согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период и при решении вопросов повышения эффективности бюджетных расходов, образованные ими рабочие органы, а также Министерство финансов Российской Федерации;

"финансовая экспертиза" - комплекс аналитических процедур, проводимых Министерством финансов Российской Федерации с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также агентом Правительства Российской Федерации в отношении заявки, предусматривающих оценку обоснованности механизмов финансового обеспечения вариантов достижения цели реализации мероприятия и формирование выводов о необходимости предоставления мер государственной поддержки для достижения цели реализации мероприятий. Порядок проведения финансовой экспертизы, предмет и требования к ее результатам определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

"финансовые меры государственной поддержки" - меры государственной поддержки, предусматривающие осуществление расходов федерального бюджета на реализацию мероприятия или влекущие возникновение выпадающих (недополученных) доходов федерального бюджета, включая:

предоставление субсидий из федерального бюджета;

предоставление бюджетных инвестиций;

предоставление средств из федерального бюджета на оплату поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для обеспечения государственных нужд в соответствии с условиями государственного контракта, заключенного заказчиком с организацией или физическим лицом, в том числе зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, реализующими проект создания имущественного комплекса с целью организации производства указанных товаров, выполнения указанных работ, оказания услуг;

предоставление средств из федерального бюджета в рамках исполнения обязательств публично-правового образования, предусмотренных концессионными соглашениями, соглашениями о государственно-частном партнерстве и специальными инвестиционными контрактами;

предоставление налоговых льгот или льгот по уплате иных обязательных платежей в федеральный бюджет, а также освобождение от уплаты таможенных сборов;

"финансовый аудит" - процедура, состоящая из составления заявки, финансовой экспертизы заявки, составления Министерством финансов Российской Федерации заключения на основании заявки и результатов финансовой экспертизы (далее - заключение Министерства финансов Российской Федерации). К результатам финансового аудита относятся результаты финансовой экспертизы и заключение Министерства финансов Российской Федерации.

II. Цели и задачи внедрения процедуры финансового аудита, принципы финансового аудита

Целью внедрения процедуры финансового аудита является интеграция механизма принятия обоснованных решений о целесообразности (нецелесообразности) предоставления мер государственной поддержки при реализации мероприятий в процессы разработки и формирования государственных программ, составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также исполнения федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Внедрение процедуры финансового аудита направлено на решение следующих задач:

применение на системной основе в процессе принятия решений о предоставлении средств из федерального бюджета процедуры экспертизы альтернативных вариантов достижения целей реализации мероприятий, выбора и обоснования механизмов их финансового обеспечения;

регламентация процедуры подготовки и рассмотрения предложений об увеличении существующих расходных обязательств или о принятии новых расходных обязательств федерального бюджета с применением инструментов проектного финансирования;

стимулирование привлечения частных инвестиций;

внедрение лучших международных практик организации планирования и оценки мероприятий с целью повышения качества их подготовки;

сокращение государственного участия при реализации мероприятий и замещение расходов федерального бюджета частными инвестициями;

включение в процесс принятия решений о предоставлении средств из федерального бюджета результатов финансового аудита наряду с результатами технологического и ценового аудита обоснования инвестиций;

уменьшение рисков недостижения или несвоевременного достижения ожидаемых результатов реализации мероприятий в случае сокращения расходов федерального бюджета.

Принципами финансового аудита являются:

поиск и оценка оптимального механизма финансового обеспечения реализации мероприятия (минимизация государственной поддержки, привлечение средств на финансовом рынке, регуляторные решения и специальные юридические механизмы);

оценка всех денежных потоков, возникающих вследствие реализации имущества, созданного в результате осуществления мероприятия, оказания услуг, производства товаров и (или) выполнения работ при использовании имущества, созданного в результате осуществления такого мероприятия в течение его жизненного цикла;

распределение рисков, связанных с реализацией мероприятия;

оценка возможности предоставления долгосрочных мер реализации государственной поддержки (концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве и специальных инвестиционных контрактов) в целях снижения рисков долгосрочного финансирования;

максимизация рыночной стоимости государственного имущества и (или) доли Российской Федерации в хозяйственном обществе, на балансе которого создается имущество;

обязательная подготовка инициатором мероприятия нескольких вариантов финансового обеспечения реализации мероприятия;

рассмотрение возможности реализации варианта, предусматривающего реализацию мероприятия без финансовых мер государственной поддержки;

обеспечение конкурентного характера предоставления мер государственной поддержки;

недопущение недобросовестной конкуренции, создания дискриминационных условий и осуществления монополистической деятельности субъектами хозяйственной деятельности вследствие реализации мероприятия;

адресность предоставления мер государственной поддержки;

формирование рекомендаций о предоставлении мер государственной поддержки для реализации мероприятия с учетом мнения потенциальных инвесторов, участников рынка, институтов развития и отраслевых экспертов.

III. Мероприятия, в отношении которых проводится финансовый аудит

Финансовый аудит проводится в отношении следующих мероприятий: